国家海洋行政执法机构整合的前景及问题分析(2)

　　第二节国家海洋行政执法机构整合的问题分析

　　众所周知，我国原先的“五龙治海”,多年来由于条块分割、各司其职，存在不少问题。3?]今“四龙合一”,仅仅把几个部门的职能职责列在一起，就会发现这是一个极其复杂的系统工程。今年3月全国人大通过“大部制”改革方案重组国家海洋局，这是我国“海洋强国”战略的开局谋篇之作，而今年7月海警局挂牌成立只是海上执法机构改革迈出的第一步，大量后续改革工作亟待落实，改革中遇到的现实问题和难点值得我们加以研究。

　　一、海警局法律地位问题

　　由于我国没有《海洋基本法》，大量实践中的具体问题和实施细则依靠行政法规和部门规章，特别是在执行刑事执法权、实施强制措施、行政处罚方面，缺少统一法律依据。根据我国国内法，国家海洋局所属的中国海监和中国渔政仅有行政执法权，没有刑事执法权，而海关辑私警察和公安部边防海警都有刑事执法权。海警局今后是否有刑事执法权，还需要法律的明确。按照我国行政法的原理，对于国家行政机关来说，法无授权即禁止。政府行政体制改革应当依法进行，有法可依，而现在法律制定或修定的步伐远远跟不上体制改革，这就会出现执法资格的脱节，甚至出现执法真空现象。一个新整合成立的行政执法机关，如果没有配套授权的法律，仍沿用过去的法律法规，显然其执法主体资格存在瑕庇。海警局成立后，启动立法工作，对原有涉海部门职权继承并整合，以法律形式明确下来，是一项十分紧迫的工作。

　　二、现役制与职业制队伍整合问题

　　这次海洋行政执法机构的整合，改革的力度空前。机构合并涉及几万人的身份、编制问题，如何处理裁撤部门的善后工作也是改革难点。四支执法队伍成员的身份，有警察、武警、普通公务员、事业编制以及合同制员工。其中公安边防海警为现役制，都是现役的人民武装警察；海关辑私警察海上力量为公务员制，除抽调的武警机动师官兵外全部都是人民警察身份；海监、渔政队伍一部分是公务员一部分是行政事业编制，还有一部分是聘任制的合同人员。

　　上世纪90年代的机构改革中，辽宁、山东、江苏、浙江、福建、广东、海南等7省实现了海洋部门和渔业部门的机构合并，将隶属这两个机构的海监、渔政合一。其中，辽宁、福建、广东、海南4省为海洋渔业厅，山东、江苏、浙江3省为海洋渔业局（副厅级机构）。目前，上述7省设有海监与渔政合一的总队、支队、大队等机构191个，编制人数超过七千人，与分别设置相比，机构和人员数量减少近半。据统计，海监和渔政合一的省海岸线占全国总数89.4%,合一的支队、大队占总数87.93%.33海监和渔政队伍之间，既有相近似的体制，也有整合的历史经验，为此轮海洋行政机构改革打下了良好基础。而海关缉私警察海上力量队伍，大部分人员由轮换抽调的武警内卫机动部队官兵组成，编制内的海关缉私警察人员仅几百人，相对来说也不是此轮海洋行政机构整合的焦点。

　　目前，最大难点在实行现役制的公安海警队伍和实行职业制的海洋系统海监、渔政队伍之间的整合。公安海警现役队伍人数最多，而海洋系统的海监、渔政队伍维权执法经验丰富。从改革的进展情况看，最有可能出现两种编制体系，均各有利弊。

　　第一：全部实行现役制，纳入武装警察序列。这是有先例的，公安边防曾经就是整体由公安部队转为现役的，如果海警局整体转为现役，那么人员素质和执行能力将有一个飞跃，执法队伍的年轻化得到保证，人员可以不断的吐故纳新，国家来消化退出的人员。但是，根据《关于公安边防消防警卫部队接收地方干部转现役的规定》“,接收地方干部转现役的范围和条件明确必须具备国家公务员资格。同时规定了任职年龄界限：拟任高级专业技术职务48岁、中级专业技术职务40岁，排职的25岁、连职的30岁、营职的35岁、团职的40岁，各级副职比正职小2岁。这就把一些事业编制、合同制的人员和年龄偏大的公务员挡在现役队伍之外，增大了改革的难度。

　　第二：保持海警现役制，其余单位仍然按公务员和行政事业编并行。这种方式降低了改革的风险和成本。但是这种编制体制不利于长远发展，增加了队伍管理的难度，与海上行政执法改革的初衷有所偏离。另外，这样也不符合国际上海上执法机构军事化、准军事化的发展趋势。

　　三、海上执法机构武装化的问题

　　当今世界至少50多个国家设立了海上执法组织，虽然各国的海上执法力量称谓不尽相同，如海岸警卫队、海上保安厅、海洋警察厅、海事海岸警备署，但普遍的一个共同特点就是实施军事化和准军事化管理，拥有警察强制执法权，其性质要么是警察队伍，要么是军事化的队伍。作为最新成立的国家级海上综合执法力量，中国海警局的”身份“相对特殊，这支队伍整合了公安边防武装警察、海关辑私警察以及公务执法人员，其能否以军事化的组织形式存在，在2013的7月公布的海警局”三定方案“中依然没有明确。

　　合法拥有和使用武器，是海上执法力量军事化的重要标志之一。当前，中日约鱼岛争端已经进入海上执法实力的较量阶段，中国的海监、渔政执法船已经统一涂装，以中国海警名义实现对钓鱼岛的常态化巡航。我们从中日海上对峙中可以看出，日本海上保安厅舰船配备了机关枪和舰载小口径火炮，其准军事化武装的性质一览无余。而目前中国海警只有原隶属于边防和海关的海警巡逻艇和海关辑私艇装备有武器，承担约鱼岛巡航维权任务的船舶只装备了非杀伤性的水炮，中日双方对比起来，水炮的威慑力显然比不上具有杀伤性的火炮。统一涂装的原海监和渔政公务船，还没有得到法律授权装配武器。根据《中华人民共和国枪支管理法》35第二条和第五条，对合法使用武器的主体作出了界定，包括：中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵、公安机关、国家安全机关、监狱、劳动教养机关的人民警察，人民法院的司法警察，人民检察院的司法警察和担负案件侦查任务的检察人员，海关的辑私人员，在依法履行职责并确有必要时可以配备和使用枪支等武器。国家重要的军工、金融、仓储、科研等单位的专职守护、押运人员在执行守护、押运任务时确有必要时可以配备和使用枪武器。

　　从上述法律看，海警局的队伍性质没有明确前，即不全是公务员性质，也不全是警察和武警的性质，因此，要赋予海警局武装执法的权力，必须首先从法律和体制层面给海警执法队伍以明确定位，从而使海警执法配备和使用武器不违反法律规定，成为一支合法的海上武装执法力量。

　　四、国土资源部领导现役制武装警察问题

　　7月9,国务院公布了《国家海洋局主要职责内设机构和人员编制规定》。依规定，国家海洋局为副部级单位，是国土资源部管理的国家局，国家海洋局以中国海警局名义开展海上维权执法，接受公安部业务指导。《规定》显示，在国家海洋局的行政编制序列中，海警司属于海洋局内设司局，从部队编制序列的角度，海警司又加挂”海警局司令部“的名称，同时承担起中国海警指挥中心的具体职能。中国海警局可直接指挥海警总队幵展海上维权执法。国家海洋局人事司加挂”海警政治部“名称，承担海警队伍干部考核、任免等工作。《规定》还指出，财务装备司作为国家海洋局的内设司局，同时加挂”海警后勤装备部“的名称，主要职责是起草并组织实施海警部队基础设施建设、装备和后勤建设的规划、计划和预算，制订经费、物资、装备、设施标准及管理制度，组织实施大宗装备物资釆购3*^从三定方案中海警局设海警司令部、政治部、后勤部的编制看，整合过来的公安边防海警部队依然保持现役制武装警察部队的性质。根据《中华人民共和国人民武装警察法》附则37,武警部队是国家现役武装力量的重要组成部分。从现有中国人民武装警察的编制序列上，国土资源部尚不能直接领导武警现役部队，只能进行业务指导，比如黄金部队在业务上接受国土资源部的指导，在行政、队伍和经费保障上，由武警总部黄金指挥部领导和管理。

　　海洋局”三定“方案出台后，把海警现役部队的管理权直接交给国土资源部，把业务指导权交给公安部，由此将产生一个不同于之前武警三大类管理体制的新生武警警种。国务院行政机关直接领导具有警察权的海警现役部队，理论上将使该行政机关也具备了打击海上违法犯罪活动的司法权，这将突破我国宪法和行政组织法有关行政机关、公安机关以及司法机关职权的设立原则。相比之下，以具备管理权限和管理经验的公安部领导海警局，由国土资源部进行业务指导更符合我国的法律规定和武警部队编制体制。