我国海洋行政执法改革方向

　　第五章我国海洋行政执法改革方向

　　第一节加快海洋立法

　　海洋法律法规是海洋执法机关开展执法活动的重要依据。新中国建立以后，特别是改革幵放以来，国家根据海洋管理的形势需要，陆续制定出台了一些涉及海洋管理内容的法律法规，比如《海洋环境保护法》、《海上交通安全法》、《中华人民共和国海洋石油勘探幵发环境保护管理条例》、《中华人民共和国领海及Itt连区法》等多部法律法规，但是这些法律法规不足以应对日新月异的海洋执法需要，因此，立法机关需要努力完善海洋执法的法律法规，充实我国的海洋执法依据。

　　一、梳理出我国海洋法律的脉络

　　毫无疑问的是，我国现有的海洋法律不足以满足海洋执法的现实需要，需要加强立法工作。但是不能盲目的立法，盲目立法不但起不到健全法制的作用，反而还会阻碍正常的立法活动。因此在开始新的立法以前，立法机关必须梳理出我国现行有效的法律法规的结构，以便明确出立法的空白地带，这样能够有效的掌握立法的领域，提高立法的针对性。然后立法机关对现行有效的法律法规经行整理，对已经过时的或者法律之间相互冲突的部分给予标注，在后续的立法中给予整合或者废止，法律也需要及时的清理，只要这样才能保证海洋法律一直是无冲突的、能够涵盖所有执法领域的。最后立法机关找出立法的空白领域、冲突部分、重合部分，据此确定立法范围，然后启动正常的立法程序。

　　二、制定我国的海洋基本法

　　日本在海洋法领域有《海洋基本法案》作为基本法，美国的海洋基本法是《海洋法》，韩国把《韩国海洋开发基本法》作为基本法，海洋基本法在海洋执法事务的方方面面具有统领性的作用，发挥着海洋执法领域“宪法”的作用。我国没有海洋执法的基本法，对海洋执法机关的执法缺乏根本性的指导作用。我国可以借鉴韩国、日本方式，立足于我国的基本国情、结合过去的海洋执法实践经验，制定出我国自己的海洋基本法。

　　在基本法中将海警局明确为专门的海洋执法机关，规定武装执法机关的地位、职权和权限，严格限定海洋执法机关的执法程序等基本条款。通过海洋基本法的制定，也可以为其他法律的制定确立一个指导思想，为海洋执法机关确定一个可以信赖的基本法律。

　　三、加快制定和基本法配套的法律法规

　　海洋基本法具有抽象和概括性，基本法为执法提供的更侧重于是原则方针的指引，使基本法发挥作用更好的服务于执法实践必须制定出配套的法律法规，通过配套的法律解释基本法的精神、贯彻其指导思想，把海洋执法的理念落实到具有操作性的法律文件中。

　　（一）制定配套的法律

　　在法律层面上制定出海洋基本法，然后需要相关领域的其他法律的配合，才能更好的服务于海洋执法的实践。按照《立法法》的规定，法律由全国人大及其常委会制定，这就要求全国人大及其常委会在立法安排上，充分考虑海洋执法的需要，通过认真的调查研究，广泛的征求意见按照法定的权限和程序制定出配合海洋基本法的法律，构建起社会主义的海洋法体系。

　　（二）制定配套的行政法规

　　法律的抽象性决定了法律必须有配套的注释或者解释，在我国国务院的条例起到了很好的注释法律的主要，通过相应的条例可以为执法机关提供具体的行动指南。我国现行的《中华人民共和国领海及tt连区法》、《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》等法律到目前为止还没有出台相应的国务院条例，因此法律的操作性不强。还有一部分法律规定的原则性太强，由于缺乏配套的法规作为解释，导致法律应用过程中出现了一系列问题。这些都要求需要出台相应的行政法规或者行政条例对原有的法律进行解释说明，同时对新制定的法律给予及时的注释，方便执法机关的适用。

　　（三）制定地方性法规、规章

　　地方性法规、规章是我国的法律渊源的一种重要的组成形式，在海洋执法的法律依据构建的过程中也要重视地方性法规和规章的作用。由于法律、行政法规都是从全国整体的考虑下制定的，因此在各个地方执法主体执行法律的过程中需要充分的考虑当地的地方性因素，地方性海洋法规的制定为地方海洋执法机关提供了适当的执法依据。

　　四、协调海洋执法类法律和行政处罚法等法律的关系

　　海洋执法归根到底是行政执法的范畴，因此海洋执法类法律的制定必须协调好和现行政处罚法、行政复议法及行政诉讼法之间的关系。海洋执法类法律必须在行政法律的指导下进行制定，其基本原则、执法方式、执法程序都不能和行政法的基本规定相冲突。保证新制定的法律和行政法能够协调，共同确保执法机关发挥出海洋执法的良好效果。

　　第二节完善海洋执法管理体系

　　世界海洋强国的执法体制的发展轨迹都是由分散的海洋执法体制向综合的海洋执法体制的转变。目前，中央层面的整合改革已基本形成，地方层面的整合改革也进行了攻坚环节。构建完善的海洋执法综合管理体制，必须站在高层次，用发展的思路，自上而下推动改革深入实施。

　　一、尽快发挥国家海洋委员会的作用

　　仅就海洋执法维权领域而言，我们应当意识到一个问题，就是单纯整合当前几家分散的海上执法机构，构建全新职能的海上执法机构，只能把这个过程理解为理顺政府的管理体制，这只是国家海洋行政执法改革的一个环节。整合机构的目的是在当前的海洋管理特别是海洋维权过程中，更好的体现出国家意志。因此，整合后的海上行政执法机构应当更多的强调执行能力，其执行的政策和方针应当来自于国家层面。从国家的角度出发，海洋问题不能仅仅当成是国内行政管辖范围内的事务，其涉及到国防、外交等问题，覆盖面广，敏感度高，单一的海洋行政管理机构难以承担此重任，必须建立一个能够统筹行政、外交、国防等重要国家资源的中枢。国家海洋委员会是一个发挥高层协调作用的机构。在我国的涉海管理部门当中国家海洋局是管理的主体，但是涉海事务的开展需要其他部门的协调，尤其是遇到重大的突发海洋事件更加需要多部门的联动。海洋委员会发挥作用有利于从根本上建立健全高层次的议事协调机构，各个方面信息的交流与沟通，在遇到需要联合协同或者多部门协作的情况下，可以很快的行动起来，提升行动的效率，统筹协调各个涉海部门的工作，真正的把海洋执法工作推向更高层次。“另夕卜，从本轮机构整合改革的现实情况看，发挥海洋委员会机制作用，有利于从高层次推进解决改革中遇到的问题，节省改革成本，加快改革进程。

　　二、建立高效的海上执法指挥系统

　　7月上旬，中国海监、渔政公务船和海警、海关辑私巡逻舰船全部完成了新的海警外观标识涂刷，统一涂刷”中国海警“和”CHINA COAST GUARD“的中英文标识，开始以中国海警局名义执行海上维权执法任务。中国海警局要尽快启动地方涉海部门的整合工作，整合11个沿海省、自治区、直辖市公安海警、海监、渔政以及海关缉私警察地方队伍的基础上，组建各省级海警总队，把各省的海警总队打造成日常海上执法执勤的指挥中枢。在沿海地市合并组建海警支队，把各海警支队建成实战主体。支队下辖海警大队，主要在重点港口和重点海域驻泊。各省海警总队还可根据原海警和海监、渔政的资源，整合成立修船厂、训练基地、飞行队等。根据当前国家海上维权形势，为集中优势兵力，提高快速反应能力，强化巡航执法的震慑力，将中国海警北海分局、东海分局、南海分局作为维权执法的主要指挥机关，南海分局设在广州、主要负责协调指挥广东、广西、海南3省区海警总队在南海方向的重要维权执法行动和重大安保活动；东海分局设在上海，主要负责协调指挥福建、浙江、江苏、上海4省市海警总队在东海方向的重要维权执法行动和重大安保活动，北海分局设在大连，主要负责辽宁、天津、河北、山东4省市海警总队在劝海、黄海方向的重要维权执法行动和重大安保活动。日常指挥体系为中国海警局一各省海警总队一海警支队（直属飞行队）一海警大队（飞机）一舰、艇、特勤队，重大维权行动任务的指挥框架为国家海洋委员会一中国海警局一分局一海警支队（直属飞行队）一舰艇编队、飞行编队。

　　三、构建紧密的跨部门协作机制

　　不论从国外海洋管理的经验还是从过去我国海洋管理的经历来看，海洋行政执法需要众多政府职能部门相互配合，共同协作。此次海洋行政执法机构整合完成后，重新组建的国家海洋局整合了原来公安、海关、渔业、环保、国土等职能部门的部分职责，很多领域对于承担执法职能的中国海警局来说，还是一个陌生的领域。建立综合海洋行政执法机构的过程不可能一狱而就，需要国家海洋局与原先这些涉海职能部门先行建立部门协作机制，通过参与制订业务政策、规划和标准，共享情报信息和业务数据，共同发布权威资讯、开展联合执法等多种方式，学习并掌握原有比较成熟有效的办法，并结合新的管理机制进一步融会贯通，最终过渡到以国家海洋局为主体，其他部门支持配合的海洋管理模式。另外，这次海洋行政执法机构整合后，原来五个主要涉海部门只剩下中国海警和中国海事两家，虽然两家各司其责，但从维护国家安全和保护人民生命财产安全的角度，海警局和海事局更加需要建立密切的协作机制，共同分享情报资源，共同协作应对海上突发事件，通过执法配合，确保海上交通、海上生产和开发处于有序可控状态。