国家海洋行政执法机构整合的前景及问题分析

　　第四章国家海洋行政执法机构整合的前景及问题分析

　　第一节重组国家海洋局的重要意义

　　近年来，从劝海溢油事件，到南海、东海主权之争，海洋权益保护受到国家前所未有的重视。“建设海洋强国”战略是2012年11月召幵的党的十八大上提出的党的治国方略，23这意味着拉开了此轮海洋行政体制改革的序幕。今年3月，国家海洋战略有了重大进展，在十二届人大一次会议上审议通过了国务院机构改革方案，其中明确提出整合海上执法力量，重新组建国家海洋局，以中国海警局的名义进行海上执法。

　　7月9日，国务院批准的《国家海洋局主要职责内设机构和人员编制规定》公布，也就是俗称的重组国家海洋局“三定方案”.按照此编制的规定“,就意味着原先分别隶属于公安部、海关总署、农业部和国家海洋局的边防海警、海上辑私警、渔政执法和中国海监这4支主要的海上执法力量全部人员编制都划归新组建的中国海警局。今年7月22日，重新组建的国家海洋局正式挂牌，并同时加挂中国海警局牌匾，这也标志着海上 .

　　行政执法改革进入了新的历史阶段，在中国海洋行政管理发展历史上具有里程碑意义。

　　一、有利于完善国家”海洋强国“战咯顶层设计

　　我国的海洋面积居世界前列，对海洋进行有效的管理需要涉及多个部门。建国以来我国的海洋执法力量主要按照坚持计划经济的指导方针建立起来的，海洋执法机构主要是根据国家的当时需要建立的，海洋执法部门相对比较分散。分部门的管理体制在海洋事业发展的早起起到了非常重要的作用，为当时的海洋秩序维护起到了积极的作用，但是随着海洋经济的迅速发展以及高新技术的迅速普及，传统的分部门管理的海洋执法体制已经不能适应海洋执法过程中出现的新问题。海洋执法面临着许多难题，主要表现在：全国缺乏统一的海洋执法领导机构或者执法协调机关，在国务院层面依然是各部门分管海洋事务；中央和地方都缺乏专门的海洋执法机构；各个执法职能部门各自为政，职能交叉，信息不能共享，造成了执法资源的浪费，执法效果的不统一。

　　去年以来，中国在黄岩岛、钓鱼岛等海域相继展开海上维权，引发世人关注。此轮海洋行政执法改革，意在更好地推动海洋经济发展，维护海洋权益。除了经济因素的考量，也是维护国家主权的紧迫需要。这次改革方案不仅仅局限于整合海上执法力量，还首次提出要设立国家层面的海洋管理协调机构一国家海洋委员会，这一委员会将负责研究制定国家的海洋战略和工作方针，统筹协调各部门共同落实有关海洋管理的重大事项，特别是涉及国防、外交、科技、经济等方面，需要高层次的机构加强统筹协调。国家海洋委员会的设立，是顺利实现国家海洋行政执法体制改革的重要保障。这显示出党和政府实施”海洋战略“的决心、魄力、勇气和政治智慧。

　　二、有利于提升海洋执法工作效率

　　原先我国的主要海上执法队伍隶属于不同部门，被称为”五龙治海“.1964年，由海军代管的国家海洋局成立，其主要职能是为国防建设保障服务，为海军提供技术支持。1980年，国家调整海洋局体制，成为国务院直属机构。1993年海洋局划交国家科学技术委员会管理。1998年，部委调整，国家海洋局改为国土资源部代管的国家局。与此同时，其他涉海部门也开始相继成立。为了打击海上走私活动和维护海上治安，1982年，海军抽调部分人员和船艇，组建了海上公安巡逻队，于1988年更名为边防海警部队，隶属公安部边防管理局。为了加强海洋渔业监管，1988年农业部渔业局成立。1998年，国家将原港务监督局和船舶检验局合并，组建为交通部海事局，主要负责贸易商船及航道管理以及海上抢险救助。1998年，国家海洋局下属的中国海监总队组建。1999年，海关总署走私犯罪侦查局成立。”就此，“五龙治海”格局最终形成。

　　“多龙治水”最终导致的是“群龙无首”,这种分散的管理体制对海洋执法带来了不利的影响。在海洋行政执法实践中，各个部门在执法中各自为战，只是负责本部门的执法事宜，缺乏和其他部门的沟通，在涉及复杂的海洋执法情形时就会出现执法进程不协调、不统一的问题。多头执法的一个普遍现象就是执法效率低。“如果海监第一时间发现非法侵渔的外国渔船，由于没有相关的行政处罚权，必须通知渔政出动。而渔政没有行使抓扣等强制措施的权力，又必须带上公安边防海警。” 27海洋执法主体之间的权限不清楚，存在交叉的现象，如果执法有利益，两个部门会争相执法，反之二者会互相推脱责任。责任的不明确其结果只能是集体无责任，海洋执法权限的不明确，妨害正常海洋执法工作的开展，海洋综合管理和服务水平还在较低层次徘徊。

　　此次改革力度大，超出人们预期设想。海上执法力量已经各自运作几十年，“多龙合为一体”阻力大、困难大。由于海事的工作涉及海上交通管理和国际航行运输安全，专业性与涉外性较强，没有将海事部门整合到海上统一执法队伍中，而是将我国现有五个海上执法单位中的四个合为一体，将海监、渔政、边防海警、海关辑私四支队伍整合为中国海警局，实施统一执法，这将彻底打破海上执法“政出多门、各自为政”的局面，有利于提升海上执法效率，使海洋综合管理水平达到新的高度。

　　三、有利于提升海洋争端的应对能力

　　海监和渔政的执法船一直是应对中国与周边国家海上争端的主力军。这与这些执法机构的装备实力密不可分。中国海监是5支主要海上执法力量里面船舶装备实力最强的一支。据报道，截至2012年底，海监已经装备了各类船艇400余艘。其中近十分之一的船艇排水量超过千吨级，另外还装备了飞机10架。尽管装备有优势，但这两支队伍对违法行为也没有强制措施权力，在应对与周边国家海上冲突时能够发挥出的威慑性有限。而边防海警和海关海上辑私警察不仅有刑事执法权，还有合法使用武器的权力，其军事化的组织形式也更有利于应对海上冲突。但这2支队伍主要在近岸沿海执法，缺少远航大型船舶，缺乏海上维权的经验。比如边防海警的巡逻艇普遍较小，1000吨级以上的仅有3艘，海关辑私艇大部分也在300吨以下。不过，这两支队伍的船艇配有海监、渔政公务船所没有的机关枪和舰炮。“整合后的中国海警局将优化配置资源，集中海监、渔政船艇以及边防海警、辑私警察装备的优势，合理优化装备分布，利用小型、中型和大型执法船舶加强沿海、近海和远海的管控，为执行海上维权任务的大型执法船加装武器和执法设备，提高海上维权执法的效果。另外，海洋执法属于政府行政执法范畴，在争议海域发生争端时，以中国海警局的名义依照国内法律执法，既表明了我方的基本立场，又有助于控制好对抗的强度。中国军事科学学会副秘书长罗援指出：”中国海警局成立后，会形成渔民、海警、海军的海上三线梯次防卫体系。即便发生冲突，形势也会梯次升级，给外交渠道解决问题留出回旋余地。“四、有利于避免重复投入造成浪费。

　　自成一体，重复建设，无序发展，是过去中国海上执法力量分散的一个弊病。众所周知，海上执法装备投资大，建设周期长。在过去各自分政的时代，每支队伍都不断造船建码头，国家有限的投资就象撒胡椒面，没有产生明显的效果。仅以船艇装备建造为例，据报导，近年来为应对南海、东海方向领海和海洋权益斗争日益激烈的局势，海监、渔政、海事、海警部门纷纷启动造舰工程。国家海洋局”十二五“规划，立项为海监建造36艘舰船；随着2500吨级渔政310于2010年11月正式入列，渔政部门也提出了 3至5年内实现渔政执法船艇、装备跨越式提高目标；2012年7月，5000吨级国内规模最大的执法公务船”海巡01“下水，将成为海事执法的旗舰。组建中国海警局，”合四为一“,政出一门，可以统一利用有限经费，保障重点和急需项目和装备建设，把的限的经费用在刀刃上，形成了一个”铁拳头“,实现海上执法队伍和装备由数量型向质量型转变。

　　五、有利于开展国际执法交流合作

　　构建统一的海上综合执法力量是当今世界各国的主流趋势和通行做法。组建中国海警局与国际发展趋势接轨，有利于同其他国家开展海洋管理、海上联合执法、搜救演习等海洋交流与合作活动。29围绕着打击海上跨国犯罪、海上安全救助和紧急灾害处置等课题，海洋大国之间不断加强彼此交往，增进相互协作。2004年，我国正式加入北太平洋海上警备执法机构论坛组织，该组织由中、美、加、俄、韩、日6国海上警备执法机构组成，下设海上禁毒、联合行动、海上反偷渡、海上安全、信息交换、渔业执法等6个工作小组。尽管当时中国没统一海上执法机构，但国家还是非常重视与各国的海上执法交流与合作，协调主要涉海部门积极参与其中，积累了宝贵的国际合作和海上执法经验。2004年至2010年间，我国派团参加了该论坛6届年会，观摩了 2次海上多边演练。2010年8月，我国首次派出执法船参加在俄罗斯海参岁彼得大帝湾举行的多国海上安保行动演习，参加此次演习的包括海洋局所属海监83船、海事局所属海巡11船，公安边防海警特勤队以及农业部渔政观摩团”.2006年10月和2012年3月，我国分别在海南三亚和福建厦门召开了北太平洋海上警备执法机构论坛高官会议和专家会议，由公安部牵头，外交部、交通运输部、农业部和国家海洋局等部门派员出席。今年，9月9日，中国海警局局长孟宏伟率团出席在俄罗斯符拉迪沃斯托克召幵的第14届高官会，这是中国海警局挂牌后，首次在多边海上执法合作平台上亮相。3‘随着中国海上执法机构整合的推进，中国海警局将以一支强有力的新生海上执法力量的形象，继续以该论坛为平台，发挥国际影响力，在维护海洋区域稳定中发挥更大作用，展现出中国作为负责任大国的形象。