中外海洋行政执法实般其启示(2)

　　第二节周边国家海洋执法体制及其启示

　　一、日本海洋执法管理体制

　　日本是当今世界的海洋强国，因为国土陆地面积比较小，因此日本非常重视海洋的发展。早期日本在海洋管理体制上采取分散的管理模式，出现了一些管理上的问题，随着海洋保护意识的争强，海洋国际争端问题的突出，日本政府调整了国家海洋政策，提出了新的海洋发展战略。在海洋管理体制上由分散的管理模式向集约、综合的管理过度。

　　（一）分散的海洋管理模式

　　日本非常重视海洋的管理，在海洋的开发与保护中，非常注重对海洋的管理，把高新技术运用的海洋执法机构管理海洋事务之中。早期的日本海洋管理模式是按照海洋自然资源的属性确定执法部门的职责，海洋事务的管理采取的是分散的管理体制，没有设立专门的海洋事务管理部门。20世纪日本的海洋事务执法权限主要由运输省、建设省、通商产业省、农林水产省、国土厅、环境厅等职能部门行使，海洋事务的管理权限比较混乱，造成海洋事务管理效率低下。进入21世纪以来日本政府开始重视海洋管理机构部门的整合，充分发挥管理机构的集合优势。经过整合日本海洋执法相对集约，方便了海洋事务的管理。国土交通省由国土厅、运输厅、建设省组合而成主要负责海洋测量、气象观测、海上活动安全保护、防止海上污染；外务省主要负责海洋涉外事务的沟通与合作；经济产业省主要负责海洋相关产业的开发与利用；环境省主要负责海洋污染的检测与治理、海洋水域的环境保护；农业水产省主要负责渔业和水产资源的开发与保护。在上述职能部门的基础上日本政府还设立有专门海洋事务协调机关，统筹协调各职能部门之间的管理事务，提高管理活动的协调性。

　　（二）建立综合型海洋管理体制。随着国际社会对海洋自然资源的普遍关注，加上日本与周边国家的海洋权益争端的日益严峻，日本逐渐幵始实施海洋管理由分散的管理体制向综合集约的管理体制的转变。2003年日本自民党提出《维护海洋权益的议案》，明确指出日本必须尽快实施统一的海洋管理模式，以便于更好的维护国家海洋权益。

　　2005年日本海洋政策研究团发表《海洋与日本：21世纪海洋政策建议》，指出日本要尽快建立并在全国范围内迅速实施集约式的海洋管理模式。目前日本政府已经幵始重视海洋执法的综合管理工作，日益加强各职能部门的协调与配合，建立统一的执法体系和执法标准，正在努力展开集中综合的执法体制。

　　（三）海上专门执法机构一海上保安厅。日本实施分散的海洋管理模式，但是设立海上保安厅作为专门的海洋执法机构。海上保安厅隶属于日本国土基础设施交通省，海上保安厅于1948年设立，其主要的职能包括：海上治安管理、海上交通管理、海难救助、海洋环境保护等海洋执法活动。海上保安厅共包括总务部、装备技术部、警备救难部、海洋情报部等5个职能部门，是日本海上执法的专门机构。随着海上治安维护的日益重要，海上保安厅的职能越来越接近海岸警备队，在海洋治安维护上发挥着重要的作用。近年来，日本海上保安厅在为维护国家海洋主权、国际海上合作、海上反恐以及海上突发事件上发挥着越来越重要的职能。

　　二、韩国海洋执法管理体制

　　（一）海洋管理体制改革。1955年韩国在工商部设立海务厅，作为海洋执法管理机构，负责海洋执法工作，海务厅是韩国最早的海洋执法机构。为加强对海洋水产资源的保护，韩国与1966年成立了水产品管理局，负责对海洋水产资源的统一管理。韩国的海洋执法工作由各个具体的部门行使，各个部门不可避免的出现的部门利益保护的问题，为了统一全国的海洋执法工作，1989年，成立了海洋开发委员会，委员会由总理领导，统一负责推动海洋的开发、保护以及协调全国的海洋执法工作。进入20世纪90年代韩国进一步推动了海洋综合管理体制，1996年成立了韩国海洋水产部，标志着在韩国实行了近30年的涉海行业分散管理体制的结束。2°21世纪以来韩国逐渐推行水产厅、海运港湾厅以及海上交通、污染治理等部门的联合执法活动，继续深化了海洋执法体制的改革。

　　（二）专业性的海洋执法机构一海洋警察厅。1953年，韩国建立海洋警察队，负责海上安全保护和防止海洋污染的职能，经过1955年和1962年两次的机构整合最终于1991年正式成立了海洋警察厅。2008年，韩国政府经行了一次大规模的海洋执法机构的整合，将海洋水产部和建设交通部合并成立了国土海洋部，作为中央政府唯一的海洋管理机关，海洋警察厅一并被划入国土海洋部的管辖之下。海洋警察厅由总部、地方海洋警察厅、海洋警察署、派出所和办事处组成。

　　虽然韩国的海洋执法体制还未建立起综合的执法模式，但是海洋警察厅作为一个专门性的海洋执法机构，在海洋执法的过程能很大程度上保证执法力量的相对稳定和统一。在所有的海洋执法部门中，海洋警察厅具有中心地位，该厅具有独立的执法地位，具有独立的执法体制和财政支出，很大程度上保证了海洋执法的效率。海洋警察厅具有类似海军的性质，是海洋秩序维护的重要力量，其主要职责包括：通过开展海洋巡逻等活动维护韩国的海洋主权；通过定期的海洋环境监测，确定海洋的环境状况，进而开展海洋环境保护活动；实施海难救助活动，查处海上违法犯罪活动；随着海上治安问题的突出以及海上恐怖活动威胁的日益加剧，海洋警察厅被赋予了应对海上突发事件和打击海上恐怖活动的职责。

　　三、新加坡海洋执法管理体制

　　（一）新加坡涉海行政管理机构。新加坡位于马来半岛南端，扼守马六甲海峡南口。整个国家由60多个岛均组成，总面积712平方公里，总人口 507万，海域面积700多平方公里。总体上讲，新加坡承担海上职能的机构比较分散，主要由新加坡警察海岸卫队（英文名：“Police Coast Guard,,,简称PCG）、海关、渔业主管部门、海上救助部门、新加坡民防部队海上指挥部组成。各部门之间职责明晰，按照新加坡海上执法机构的管理体制，PCG具有执法的权限，对海上违法人员和违法行为，具有抓捕或制止的权力，但是PCG职责明确，与各海上管理机构之间分工明晰。比如，他们抓捕到走私，就交给海关处理；对渔船（民）和渔事纠纷不参与执法和管理，有专门的渔业主管部门负责；对于海上救助主要由港务局负责，但如果有报警到PCG,他们也只是派人去调查是否有违规违法行为，不是直接参与救助。如果是海上的火警，则由新加坡民防部队海上指挥部负责处警。这种分散式海洋执法体制比较适合新加坡这类面积小，人口少，但执法装备先进，管理能力强的国家。

　　（二）新加坡的海上警察力量。新加坡警察海岸卫队（简称PCG）隶属于新加坡内政部，是新加坡警察部队执行水上任务的执法单位。它担当着典型的海岸警卫任务，负责对新加坡面积超过700平方公里的领海进行全天候的巡逻，同时负责在新加坡绝大多数岛均上维护法律与秩序，包括阻止海上非法移民（船只）的入境，反恐，打击海上抢劫，保护新加坡海峡有着主权争议的白礁上的霍士堡灯塔。PCG在全岛拥有4个地区基地，拥有1000多名警员，是新加坡警察部队中最大规模的执法力量之一。另外，PCG警员大多数都是通过接受基础警察训练后加入的，其他的一部分则是从其他警察部门转调来的。而且PCG中还有军人在其服役，也就是新加坡的国民服役警察，这部分人工作在PCG,其警衔是执行军队的，在PCG里只服役2年，这样就为有志加入其队伍的军人提供了一个直接的机会。PCG拥有一支快速反应的特勤队，这支队伍配备有高速机动的船艇，雷达导航和夜视装备，检测爆炸物和毒品的装备，霰弹枪、攀爬云梯、攀爬绳、钳子、多功能警具等多用途的警用装备，能充分保障执行海上各项任务。PCG选人用人上严把入口关，注重队伍质量，训练水平高，装备齐全实用，被外界视具有世界级水准的海上警察力量。2

　　四、三国海洋执法管理体制对我国的启示

　　日、韩二国是亚洲的海洋强国，新加坡也是扼守马六甲黄金水道的重要海洋国家。强有力的海洋执法是其海洋地位的保证。通过分析三国的海洋执法状况，结合我国海洋执法过程中存在的问题，归纳出日、韩、新三国的执法经验对我国的启示，为后文提出我国海洋执法改革的探讨和可行性研究做准备。

　　（一）在海洋执法体制上，日、韩二国都在努力从分散的海洋管理体制向综合的管理体制过度，分散的管理体制暴露出执法机关职责交叉、职能冲突的状况。综合集中的执法模式的建立意味着海洋执法机构建立有专门的海洋执法机构，有完善的海洋执法的法律法规，有统一协调的综合执法体制。而比较新加坡的海洋执法体制，可以看出与我国原有的执法体制虽然比较接近，但无论是海洋管理的面积还是国情，这种小而全的执法体制更适合小国家、小区域海洋执法。三国的综合海洋执法体制的建立对我国有重要的指引作用。建立综合的海洋执法体制，更加符合中国国情，有利于节省人力物力财力，降低海洋执法成本，提升海洋执法的效率，达到事半功倍的效果。

　　（二）在海洋执法的立法上，海上执法机构的执法需要有法律的依据，有海洋相关法律的支持，海洋执法机关的执法工作才能正常的展幵。各国都设立有海洋基本法律，对海洋法律法规的建设非常重视，对海洋法律的制定有整体上的考虑，注意法律法规的统一协调。通过法律确定执法机构的执法职责，明确各个执法机构的法律责任，协调各个职能部门的工作。各国的海洋相关法律都有配套的法规协调，配套法规为海洋执法提供了充分的法律依据，有效的弥补了普通法律的漏洞和空白。

　　（三）在专门的海洋执法机构上，日、韩、新三国都有专门的海洋执法机构，并且非常重视执法机构上的建设。三国政府都在执法机构的发展上投入大量的资金，逐渐建立起海上执法信息网络，建立有海上执法的系统网络。专门的海洋执法机构能够保证海上执法的高效率，建立海洋执法的长效机制，保证了海洋执法的相对统一。日、韩、新在海洋执法机构的设置上都采取准军事化的管理体制，兼具有军事和执法的双重属性，海上执法人员直接由军人或准军事化武装警察构成，在遇到重大事件以及突发事件时能够给予及时的反应。执法船艇都配备有武器，在承担海上执法任务时都严格按照程序、法律和上级指令进行。军事化的管理体制增强了管理的力度和效率，对于海洋执法的效果来说具有很大的提升。