公用企业信息公开的程序(2)

　　2.申请公用企业信息公开的资格

　　申请公用企业的信息公开是否需要申请人证明自己与相关信息有利害关系一直是困扰实践的一个问题。申请人，是指向信息公开主体提出信息公开请求的人，包括自然人和组织。规定申请人的范围也就决定了信息对外的公开程度。对此各国的规定一般都较为宽泛，规定得也比较简单。我国《条例》对申请人的主体范围没有做过多限定，只规定了申请人为“公民、法人或者其他组织”.但申请人主体的宽泛不代表申请人一定有资格获取该申请信息。《条例》第十三条给申请人资格限定了条件，那就是除行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织要想申请信息公幵，必须是根据自身生产、生活、科研等特殊需要提出信息公开申请的。但是《条例》第二十条规定：公民、法人或者其他组织依照本条例第十三条规定向行政机关申请获取政府信息的，提出的申请材料应当包括：申请人的姓名或者名称、联系方式；申请公开的政府信息的内容描述；申请公开的政府信息的形式要求。虽然要求申请人申请公开的政府信息对于申请人来说有生产、生活、科研等特殊需要，但是提交的申请材料却不需要申请人证明自己有生产、生活、科研等特殊需要。《国务院办公厅关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》第（14）项规定：行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供。这一条又在一定程度上限缩了申请人的范围。也许这是在信息公开制度还不完善的情况下的权宜之计，但对于实现信息公开是非常不利的。有学者就指出，《若干意见》的规定显然是对《条例》规定的严重误读。这显然是在剥夺和限制公民的知情权。65我也认为《若干意见》有与《条例》相矛盾之嫌。

　　我们不难发现，申请人提出申请时仅要求其提交形式材料，被申请人做出答复时却要对拟公开信息是否与申请人相关进行实质性的审查，这便成为问题的关键所在。这样是否意味着在之后可能产生的诉讼中由行政机关来承担该证明责任呢？但这也是很不合理的，《行政诉讼法》第三十三条规定：在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据，这意味着被告要在审查是否公开的过程中完成证明任务，但是仅凭借申请人的申请材料也是根本无法证明的。在实践中，国务院和许多地方政府都颁行了依申请公开政府信息的具体实施办法，其中某些文件就已规定，申请人提交的材料应包括证明所申请信息对其自身来说有特殊需要的文件或者材料。也就是说当公民、法人或者其他组织申请公幵政府信息时，行政机关应当要求给出与所申请信息在自身生产、生活、科研等方面有关的证明，并且要求申请人对材料的真实性负责。在此证明基础上发生行政诉讼的话，对申请人是否符合公幵条件的证明责任就不再是困难了。既然原告已经在先前的申请程序中提出了相关性证明材料，那么在诉讼过程中，自然应由被告承担证明原告不符合公幵条件的举证责任。66这样做有一定的合理性，因为申请人对申请公开的信息有一定程度的认知和联系，想要知晓该信息，必定会有间接证据来支持自己的请求。但是这么做会增加信息公开申请人的负担，对于加快政府信息公开的前进步伐是非常不利的。在国外，对申请人的动机及信息的用途一般是不做考虑的，有的国家，如美国，只是对不同用途的申请确定不同的收费标准而已。日本情报公幵法第三条规定，任何人都可以向行政机关长官提出情报公开的要求，不仅限于本国公民，在日本的外国人也可以成为公开申请人。对请求人不做主体资格、主观动机目的等限制，符合当今不断开放的社会发展趋势，在执行上也容易掌握。由于该类信息公开法都有关于信息公开的例外规定，所以向任何人公开信息也不会损害国家及公共利益 .

　　《条例》第五条也规定了行政机关公开政府信息，应当遵循公正、公平、便民的原则，增加申请人的证明责任是与该原则相违背的。有学者认为：行政主体保管的公文书，一方面是公用财产，但是在信息公开制度的背景下，在所有人都可以利用的意义上，似乎也可以成为公共用物。68这一观点道出了政府信息的本质所在，所以，最理想的解决办法就是免除申请人的证明责任，不需要申请人证明对于该信息有特殊需要。这种做法也被大多数国家所采纳。在《条例》的起草过程中形成的《政府信息公幵条例草案（专家建议稿）》第十条的规定与现行条例略有区别，但也没有要求申请人来证明对与该信息存在特殊需要。69但这一做法现在看来还是超出了行政机关的承受能力。政府信息公开是个循序渐进的过程，公用企业的信息公开也是必然趋势。但我们不宜把政府逼得太急，否则会适得其反。7°因此，要求申请人在行政程序中提供相关性材料的做法，就是为了适应实践而釆取的一种政策选择。71《条例》的规定前后不一致，使申请人的申请条件产生了很大的争议。从公开主体来看当然希望严格把关申请人的资格，但作为公共产物的“信息”本应该为大众所知，又何必遮遮掩掩呢？有学者曾指出：

　　“现在再也不是公民需要证明他或她有获取信息的权利（如大多数行政程序法中所说的），而是政府需要证明其有理由不去公幵信息。公民没有举证责任，这就意味着没有必要说明申请信息是为了何种目的。”72这是未来信息公幵申请的大势所趋，全世界都在朝着这一目标努力。走在法治前沿的美国早已有这样的规定。

　　“在美国的信息自由法诉讼中，要求行政机关提供文件的人，不用说明要求的理由和目的，毋须证明其要求的正当性质。”那么对于公用企业申请信息公开的申请人资格问题，我们是否需要设置更为严格的要求呢？我认为公用企业虽然应该承担信息公开的责任，但毕竟作为具有营利性一面的企业，它所拥有的信息更多地可能涉及商业秘密问题，所以申请人资格不能像政府信息公开申请人范围那么宽泛。虽然不需要申请人在申请信息公开的同时提出自己申请的原因和自身与信息的关系，但如果申请人的范围太过宽泛的话，势必给公用企业带来太大的负担，影响其工作正常开展。当然如果申请人能够提出申请理由的话，似乎更容易被公用企业接受而将信息公开。在公用企业信息公幵的起步阶段，可以要求申请人在提出信息公幵的申请时，无论是与信息直接相关也好，间接相关也罢，一并提交申请理由。但这一要求不可以是强制性的，只能作为审查信息是否公幵的参考项目。如果公民迫切想要得到某些信息的话，一般都会积极地提交申请信息公开的理由的。所以申请人的范围到底要限制到什么程度是个很难解决的问题。，但是也会随着的信息公幵工作的进步，未来应该会逐渐放宽申请人的资格。

　　二、其他信息公开的方法

　　前文提到的信息公开的方法，无论是主动公开还是依申请公幵，都是传统意义上的信息公开的方法，也即是《条例》所规制的信息公开方法。但是我们必须寻找除此之外的方法，只有通过多种方式保障信息及时有效的公幵，才能更好地保护公民的知情权。对于公用企业信息公幵活动的监督制约无非从私力和公力两方面入手，以下两种针对公用企业信息公开的方法就是从私力的角度来考虑的。

　　（一）通过签订合同促进信息公开

　　1.公用企业与政府之间的合同

　　公用企业之所以能够承担公共服务的职能，是因为政府与其签订了契约，将部分公共服务职能转让出来，也就是我们常说的外包合同。通过合同的签订，公用企业获得了一定的权力，同时也应承担相应的责任。是否可以将对公用企业的信息公幵的要求写入合同内呢？答案是肯定的。虽然合同的有效约束力不如公法法律那么强，但其在一定程度上也能够实现一定的规制效果。在这里，合同条款如何设计就变得非常重要了。尽管各地方市政公用事业特许经营管理办法多数按照建设部《市政公用事业特许经营管理办法》的规定，在合同中订立了相关信息公幵与报送的要求，但对于违反此约定的法律后果却总表达地晦涩不清。74只有《杭州市市政公用事业特许经营管理办法》第四十条对后继处理进行了一定规定：不按照特许经营协议约定将相关信息报送相关部门或者向社会公示的，由市政公用企业主管部门责令改正，并可以按照特许经营协议约定提取履约保函。从该规定可以看出，该规定还是不够具体，执行性不够强，惩罚力度也不够，起不到促进信息公开的作用。政府对于公用企业的“放任”态度背后也是有一定原因的。政府之所以要将其公共服务职能外包给公用企业，就是因为其自身可以减少财政开支，甚至是为了摆脱财政赤字。另一方面，公用企业能够更髙效地完成公共服务任务，为公民提供性价比更高的公共服务产品。一旦政府对其干预过多，一也许这些预期的美好效果都会化作泡影。考虑到这些因素，政府既没有勇气也没有动力在合同中设置要求过高的信息公开条款。75所以如何在合同中约定合理的信息公开要求和有效的惩罚手段变得非常棘手。由于诸多因素的存在使得外包合同很难实现对于公共利益的维护。76另外，光有惩罚，没有奖励，似乎公用企业也会不愿意签订这样的合同。所以政府在考虑惩罚的同时也要想到设置激励机制77,如信息公幵工作完成度较高的可以予以补贴或提供其他优惠措施。这样才能更好地促使公用企业履行合同义务，更好地实现信息公幵的目的。政府获取公用 一企业信息的能力提高了，相应的也就能对公用企业进行更好的监管。

　　2.公用企业与其服务对象之间的合同

　　公用企业在对外提供公共服务时，也会与其服务对象签订一对一的合同。现有的公用企业大多为服务对象提供的都是格式合同，服务对象只有对于少数一些服务细节具有选择的权利，如服务时间或者服务内容等，但大多数与服务密切相关的条目都是公用企业一方面说了算的，其服务对象没有选择的余地，要么全盘接受，要么全盘放弃。那么可否在这样的合同中加入个别服务对象对于公用企业信息公开的要求呢？我认为是可以的。服务对象可以要求公用企业履行合理的告知义务或者要求获得某种服务相关信息。这些要求还可以根据服务对象的不同而特别定制。这种做法是非常人性化的，但是在实践中实施可能存在着巨大阻力。

　　一方面，这么做会增加公用企业的负担，加大其开展工作的成本，使其工作更加繁复。另一方面在当今公用企业呈现半垄断的状态下，服务对象处于弱势地位，公用企业大可不必理会他们的要求。