我国全面推行公职律师制度的若干构想(2)

　　（三）实行“三结合”的公职律师管理体制

　　公职律师首先是我国律师的一种，因此既要受到国家律师管理、监督机构即司法行政机关的管理，也要受到律师自律性组织即律师行业协会的管理。但同时又应当考虑到公职律师的特殊性。与社会律师不同，公职律师是公务员，与任职机关、单位是隶属关系，其人事关系、薪资福利等由均任职机关、单位负责，所以，公职律师还应当接受任职机关、单位的管理。从我国各地试点的情况来看，尽管各有特点，很不统一，但有一点是基本的，那就是公职律师要接受任职机关、单位的人事管理。在试点地区，很多公职律师都是由原单位具备法律职业资格的在编人员转化而来，人事关系基本没变，改变的只是职位名称，他们的人事关系、薪资管理等也仍是由原单位进行管理。有人担心，在现实的利害关系面前，选择维护部门利益有可能成为一些公职律师的首选之策，而且这种维护因有公职律师的参与，往往会使维护部门利益的行为变得更加隐蔽和技术化，其实这种担忧大可不必。因为，如果公职律师不接受任职机关、单位的人事管理，就不能确保所有的公职律师都会尽职尽责地履行自己的义务，如果有的公职律师没有尽到勤勉的义务，那么对任职机关、单位来讲，则失去了对其进行约束的权力。公职律师如果没有约束的“紧箍咒”,干好干坏一个样，尽职尽责的没有得到应有的回报，敷衍失职的也发现不了，那么优秀的公职律师的积极性势必受挫，对任职机关、单位来讲也是很不公平的，这种任职机关、单位和公职律师之间缺乏沟通与制约的“两张皮”现象不能不引起我们的注意。对于公职律师可能因任职机关、部门的私利而违背公共利益的现象，完全可以通过加强对公职律师的职业道德培训和纪律惩戒等措施来予以防范和克服。

　　总之，公职律师作为律师和公务员，既要接受司法行政机关的监督指导和律师协会的行业管理，又要接受所在机关、单位的监督、管理，这可以称为“三结合”的管理体制。在这种管理体制中，司法行政机关负责对公职律师的资质管理和执业活动的监督管理，重点抓公职律师的“准入和准出”;公职律师所在机关、单位负责公职律师的具体业务管理以及公职律师基于公务员身份所发生的人、财、物的管理；律师协会负责公职律师的行业管理，主要承担公职律师的学习、培训与交流以及业务指导等职责。三者各负其责，各司其职，分工合作，共同对公职律师进行管理。

　　（四）采取措施促进东西部律师队伍的均衡发展

　　综上，我国当前推行公职律师制度不仅具有必要性，而且具有可行性，但是目前，我国公职律师的人数还比较少，仅试点的地区有一定量的公职律师，全国大部分地区还没有公职律师。而要在全国范围内全面推行公职律师制度，需要根据我国的情况，努力扩大公职律师队伍：首先，如前所述，在政府法制工作部门设置公职律师工作机构的同时，应当考虑将法制或法规部门中具有法律职业资格的人员适当地调剂到公职律师工作机构或者根据工作需要在部门内进行轮岗，以减少新任公职律师的培训及适应期，使其更快地走上工作岗位，直接为本机关、单位提供法律服务。其次，出台相关措施（包括给予较高的行政等级、较好的福利待遇等）吸引优秀的社会律师能够主动加入到我国公职律师队伍中去。最后，通过公务员考试进行选拔，录用一定数量通过国家统一司法考试、获得法律职业资格证书的人员充实公职律师队伍。

　　从试点的情况来看，我国的公职律师主要集中在东部的发达地区，在中西部地区基本没有，这说明我国公职律师的地区发展还存在很大差异，发展极不平衡。

　　在我国的试点情况证明，公职律师在促进政府依法行政等方面具有重要的促进作用，因而在全国范围内推行公职律师制度是十分必要的。笔者认为，要在我国全面推行公职律师制度，就必须要解决地区不平衡问题，加强中西部公职律师队伍的建设。这当中，也可以考虑，在中西部地区先确定几个试点省或城市，进行公职律师制度的试点工作，在总结经验的基础上，根据中西部地区的特点适当推广。这是由于尽管公职律师制度在东部发达地区的试点已经取得了较好的经验，但是这些经验对于中西部欠发达地区不一定完全适用，所以出于谨慎，还是应当先试点再推广。

　　（五）建立公职律师的评价与考核制度

　　公职律师虽然属于行政编制，但是又具有一定的特殊性，他们和一般的公务员还存在很多不同的地方，所以，我们在对公职律师进行评价时就不能完全采取一般公务员的评价机制，需要建立适合于公职律师的专门的评价体系。由于公职律师不同于社会律师，后者有利益驱动，可以从每一个案件中获得收益，而公职律师隶属于政府，他们的收入与其办理的法律事务并不挂钩，这就可能造成公职律师懈怠工作的结果，为了促进公职律师积极地为政府处理法律事务，必须要对公职律师的工作进行评价，有评价才有比较，才能反映出公职律师工作的数量和质量。笔者认为，对公职律师的评价应当包括以下几个方面：第一，办理的法律事务的数量。公职律师的职责就是为政府办理相关的法律事务，如果办理法律事务的数量太少，则有懈怠工作的可能。第二，办理的法律事务的复杂程度。这是因为，办理复杂的法律事务往往需要公职律师投入更多的时间和精力，越是复杂的法律事务越是难以办理，并且会耗时较长。第三，办理的法律事务的社会影响。

　　对社会影响较大的法律事务如果办理得好，就会对社会形成正面影响，反之则造成消极影响。第四，公职律师工作的社会满意度。公职律师的行为受到社会公众的监督，人们对公职律师的工作总有着自己的评价，虽然这种评价可能不够准确，但是这种评价在很大程度上可以反映出公职律师的工作态度和实际工作成效。

　　公职律师作为政府的公务人员，虽然是在经过了一定的选拔程序才上岗的，并且必须达到一定的条件才可以成为公职律师，但是一旦成为公职律师以后，是否就意味着可以一辈子当公职律师呢？笔者认为，对于公职律师有必要建立审核制度，定期对公职律师的执业资格进行审查，严格按照相关规定来判断每一个公职律师是否达到了标准，如果达到标准，则准予其继续担任公职律师，如果达不标准，那么就要取消其公职律师的资格。只有让公职律师有危机感，才能促使公职律师不断地提高自己的业务能力和工作水平，促进公职律师队伍的健康发展。

　　目前，我国的公职律师主要从政府法制部门的工作人员中选任，整体素质还不够高。为了提高公职律师的工作能力，使他们能够正确地处理各种法律事务，应当建立公职律师业务培训及考核制度。笔者认为，对公职律师的培训可以分为上岗培训、定期培训、新法培训、特定业务培训等等。为了提高培训的效果，应当建立考核制度，对于考核不合格的，应当进行再次培训；再次培训仍不合格的，应当取消其公职律师资格。

　　（六）建立公职律师的激励机制

　　关于公职律师的工资标准应如何确定，有两种观点：一是公职律师的工资应当按照公务员的标准拿，其理由是，公职律师就是政府公务人员，对公务人员应当一视同仁，因此，他们的待遇应当一样。二是公职律师的工资标准应当高于政府公务员，但低于社会执业律师，即介于政府公务员和社会执业律师两者中间，如此，不但能够吸收素质较高的律师到公职律师队伍中来，而且可以鼓励公职律师安心工作。当然，这样做也有一个缺点，就是可能引起政府内部人员心理上的不平衡。51公职律师作为国家的公务人员，他们有权利享受国家公务人员所享有的各种权利，但是由于公职律师的特殊性，他们与普通的公务人员不同，他们具有专业技术，是有着特殊能力的才能，所在，要在全国推行公职律师制度，就需要考虑到对公职律师的激励问题，建立激励机制是十分必要的，可以进一步调动公职律师的积极性。笔者看来，针对公职律师的激励机制需要包括下面的内容：

　　一是物质激励机制。虽然物质待遇（包括工资、津贴、奖金等）并非公职律师工作的唯一目的，但是作为社会上的一个普通大众，同样有物质需要，由于公职律师的公职身份，他们的工资、福利、保险、退休金以及录用、培训、奖励等所需经费应当列入财政预算予以保障，这可以算是一种公共支出。另外，公职律师作为法律专业人员，他们在实际工作中总是需要付出比普通公务人员更多的时间、精力和专业技能，因此，在待遇方面也应体现出其劳动的价值，给予适当的照顾，否则公职律师队伍的稳定性将很难保证。所以，要对公职律师进行分等级、分类别的管理，把他们纳入到专业技术人员的行列中，并且将公职律师划分为主任、主管、助理等几级，据此确定公职律师的工资福利待遇；另一方面应根据公职律师提供法律服务的具体情况，如代理诉讼，解决纠纷，起草文书等执业为的质量和数量，向其发放一定的业务津贴。

　　二是精神激励机制。精神激励是指在精神层面的无形激励。但是如何对公职律师进行精神激励，这是一个值得大家思考的问题。对公职律师工作成绩的认可，职业道路的拓展，有规可循的晋升渠道，比较优势的提升空间等等，这些都还不够。笔者认为，公职律师的精神激励需要来自三个方面：一是公职律师应当被给予有关的专业职称，因为它是律师队伍中的一个可能更加专业化的分支，它有权利与社会上的执业律师一样参加职称评聘；二是公职律师一般都是公务人员，或者是受聘于机关、单位的人员，应该具有与同公务员一样的参与职位竞争和晋升并获得较高职位的机会；三是公职律师和社会职业律师的沟通渠道不能被阻断，相反应该提供机会促进他们的交流和互动。

　　三是舆论激励机制。众所周知，舆论具有非常巨大的影响力，同样对于为数众多的公职律师来说，如果想要促进其工作的幵展，提升他们的工作的积极性，扩大他们的影响力，积极正面的舆论是必不可少的。利用报纸广播电视等手段和方法，对公职律师的先进事迹进行表彰和宣扬更是不可或缺，当然在鼓励的同时，还需要对其不良的行为进行批评。只有这样才能达到弘扬正气，抑制歪风的目的，同时营造积极乐观向上的氛围。