我国全面推行公职律师制度的必要性和可行性

　　四、我国全面推行公职律师制度的必要性和可行性

　　（一）我国全面推行公职律师制度的必要性

　　1.建设法治政府的必然要求

　　法治政府是指政府从决策到执行及监督的整个过程都纳入法制化轨道，权利与责任紧密相联，集阳光政府、有限政府、诚信政府、责任政府于一身，并用法律加以固定的政府模式。法治政府是西方政治哲学和法治理论对政府（广义上是指由立法、行政和司法构成的政权结构体）原则、结构和运行规则的一种总体设想，是西方法治得以实现和维持的政府模式。33在我国，全面推行公职律师制度同样是建设法治政府的必然要求。

　　第一，公职律师制度有助于政府的高效运行。1999年，我国提出了全面推进依法行政，建设法治政府的目标。建立公职律师制度，正是实现这一目标的有效措施之一。公职律师制度的建立，有助于将依法行政理念转变为具体的行动，使依法行政在具体行政行为中得到实现。同时，建立公职律师制度，有助于提高行政效率，提高政府的行政立法质量，做到严格依法执法，确保法律法规正确实施，使法治政府成为真正高效的政府。

　　第二，公职律师制度能够促进政府行政管理制度的公开与透明，防止腐败的发生。“每个有权力的人都有倾向于滥用权力，而且还倾向于把权力用至极限，这是一条万古不变的经验” 34,当然也包括政府部门。因此，公职律师充分地参与政府行政管理，可以保证政府正确依照法律履行职责，提高行政管理的合法性，提高政府行使职权的水平，防止行政权力的滥用。决策不仅仅是政府行政活动的关键，关系到权力的执行，也是法治政府的根本要求，公职律师参与到政府决策的活动中，无疑有利于政府决策的公幵化和透明化，进而有效地防止权力的滥用与腐败的发生。

　　第三，公职律师制度能够更好地满足政府的法律服务需求。目前我国还有不少政府机关聘请社会律师作为法律顾问，为其提供法律咨询服务。但是，社会律师毕竟处于市场经济中，是以营利为目的的，是为社会大众提供法律服务的，因-此，他们的服务对象不仅仅是政府，还有许多别的对象。可见，他们为政府提供法律服务的时间和精力都是有限的，很难保证能够全方位的为政府提供服务。此外，随着立法的不断完善和丰富，政府各部门业务工作关系密切的法律法规不断增加，而执业律师面向的群体广泛，不太可能对与政府部门工作有关的所有法律法规都做到熟悉，所以，社会执业律师在为政府部门服务上可能存在无法满足的地方。因而，公职律师也就有了存在的必要性，公职律师能够进行专业分工与安排，便于积累为政府部分提供法律服务的经验和知识，专门处理本部门的法律事务，将可以培养和造就一批既熟悉一般的法律，更熟悉本部门业务工作和相关法律法规的行家里手，进而有利于推进依法行政，提高行政效率，同时也能够在行政复议、行政诉讼中立于不败之地。35

　　2.完善律师制度的内在需要

　　律师制度是民主法治发展到一定阶段的产物，在这百几年的发展中律师制度在不断地完善。目前，世界上大部分的国家都根据自己的国情建立了律师制度。在发达国家，律师的业务范围极广，他们已经渗透到社会政治、经济和文化生活的各个领域当中。一个完善的律师制度除了要有能够为社会服务的律师，还应有为政府部门、专门办理政府部门法律事务的公职律师以及为企业服务的提供生产经营方面的法律知识的公司律师，后两者被称为“室内律师”.36由于我国《律师法》第13条规定公务员不得兼任执业律师，而政府工作人员在业务过程中又不可避免的需要履行公职律师的一些职责，例如作为政府的代理人出庭诉讼，为政府提供法律咨询等。因为政府工作人员（非律师）毕竟没有律师身份，让其履行公职律师所特有的法律服务职能实在不适合，再者，非律师身份决定了其没有一些律师所特有的执业权利，因此在具体的业务上也会受到很多的限制。为了避免上述问题，需要全面展开公职律师制度工作，建立一批专门为政府提供法律服务的队伍。但是，目前的公职律师制度还只是起步阶段，只在少数地区进行试点，其全面推行还任重而道远。

　　随着依法治国基本方略的实施以及加入世界贸易组织，我国出现了大量的法律纠纷与矛盾，政府机关在行政管理过程中亦有众多的、经常性的法律事务需要处理，这在客观上需要有专门的律师人员为政府决策提供咨询意见，承担法律服务，保障政府依法行政。除了军队律师外，目前只有社会律师，这种单一的律师组织结构迫切需要改变，以形成社会律师、公职律师、公司律师和军队律师并存、相互配合、优势互补的格局。毫无疑问，公职律师制度的全面推行将对我国律师制度的进一步完善起到重要的促进作用。

　　3.提高欠发达地区律师服务水平的迫切需要

　　实践证明，地域间的平衡关乎一个国家的发展。在我国，东部与中西部地区的经济发展水平差距较大，中西部地区的经济发展水平较低，从而导致其法律服务水平也相对较低，而东部地区由于经济发展水平高，对法律服务的要求也就相对较高，因而带动了东部地区法律服务水平的提高。另外，我国所进行的公职律师制度的试点工作也主要集中在东部及沿海一带的发达地区，在中部及西部地区基本没有开展。从目前的情况来看，浙江、广州、厦门、扬州等地实行公职律师制度后，对于政府依法行政发挥了明显的促进作用，比如浙江在重大决策前会首先向公职律师进行法律咨询，从而提升了政府决策的科学性；广州推行公职律师制度后，调查显示，有七个区的公职律师参与了区政府的决策，有些政府部门在作出重大决策前听取公职律师的意见已形成一种工作制度，从而不仅促进了政府依法行政，并且带动了当地法律服务水平的整体提升。可见，公职律师的推行可以很好的提高地区的律师服务水平和法治水平，在全国范围内尤其是在中部和西部欠发达地区推行公职律师制度是十分必要的。再者，在中西部地区，由于其经济发展对法律服务的带动能力较弱，因而整个律师行业的发展也比较缓慢，而在全国范围内推行公职律师制度，可以通过公职律师的流动来带动中西部分地区律师业的发展，从而促进中西部地区法律服务水平的提高。

　　4.推动我国诉讼制度改革的重要措施

　　由律师出庭代理各种诉讼既是国际惯例，也是我国司法制度改革的方向。建立公职律师制度，由公职律师处理政府及其部门的法律事务，特别是代理政府及其部门出庭参与行政诉讼、民事诉讼以及参加调解和仲裁，是适应这一改革方向的重要措施，而且也有利于改变政府机关的形象。长期以来，我国政府在行政诉讼中主要由本部门没有律师执业资格的公务员直接参与或作为代理人参与诉讼的做法，与诉讼的公正、高效的要求不相符合，也难于保证诉讼代理的质量，如果因为诉讼代理的质量不高而导致败诉，势必给政府工作带来损失，损害政府的权威。因此，建立公职律师制度，有助于推动诉讼制度的改革，既保障诉讼公正，提高诉讼效率，也维护政府的形象。