我国全面推行公职律师制度的若干构想

　　五、我国全面推行公职律师制度的若干构想

　　（一）修订法律并规范公职律师的服务

　　制度或规则的设立必须建立在法律的基础之上，公职律师制度的建设，也必须依靠相应的法律，才能使自己获得应有的法律地位。如前所述，现行的《律师法》对公职律师制度未做出规定，以致出现公职律师的身份与《律师法》相冲突等问题。虽然司法部已于2002年发布《关于幵展公职律师和公司律师试点工作的意见》，明确了公职律师的职责范围、权利和义务，但由于相关的规定并未体现在正式的法律文件中，虽然司法部已于2002年发布《关于开展公职律师和公司律师试点工作的意见》，明确了公职律师的职责范围、权利和义务，但由于相关的规定未上升为法律，各地的实施方式又不尽相同，因而不利于公职律师制度的全面推行。2003年8月，司法部发布的《关于拓展和规范律师法律服务的意见》中已经明确提出要及时修改律师法的建议。之后，我国司法部律师公证工作指导司下发了《中华人民共和国律师法（修改意见稿）》的通知，希望通过专家论证，把公职律师制度纳入我国律师制度的整体框架之中，对试点过程中遇到的如律师的角色定位等问题通过立法进行理顺。48毋庸讳言，《律师法》应当成为我国全面建立和推行公职律师制度的首要法律依据。因此，对《律师法》进行修订并制定《公职律师条例》对具体规定进行细化势在必行。

　　笔者认为，具体可以从两个方面着手：一是修改《律师法》中有关于“公务员不得兼任执业律师”等条款，增加一些有关于公职律师的条款，明确公职律师的准入制度和承担的职能范围，确定公职律师的管理体制等，具体可以参照“军队律师”的条款做出规定。二是由国务院负责来制定《公职律师条例》，在其中明确规定公职律师的选任、职责、活动原则、工作机构、管理体制、权利义务、培训、奖惩、工资福利等相关内容，以规范公职律师的管理，保障其功能的充分；发挥。

　　本文前面对域外的政府律师制度进行了介绍，可以发现各国的政府律师的职责是不同的。最典型的例如新西兰的国家法律办公室，主要是负责所有需要代理的，替国家出庭的法律方面的诉讼案件，具有垄断的特性；而其司法部的政府律师则主要负责宏观法律政策服务，主要职能是为政府提供法律咨询为主，而并不代表国家参与具体案件进行诉讼，重在法律顾问身份而非执业律师身份。美国则不同，联邦司法部的律师是主要代表联邦政府提起诉讼，出庭担任代理人，其他联邦政府机构的律师则主要以辅助司法部的律师，协助配合其完成诉讼，而较少代表政府或本单位进行诉讼，他们的职责主要是提供法律咨询服务等。

　　而我国又区别于上述几个国家。司发通[2002]79号《司法部关于开展公职律师试点工作的意见》第二条明确了公职律师的职责：公职律师是为本级政府或部门行政决策提供法律咨询意见和法律建议；按照政府的相关规定，参与由政府部门负责的规范性文件的起草工作，并对相关文件进行审议或是修改；负责本级政府委托安排的调查工作，并处理与法律相关的政府事务；代理本级政府进行诉讼或是仲裁；向受援助人员提供法律援助。49浙江省司法厅出台《浙江省公职律师管理实施办法（试行）》第七条规定公职律师的职责范围是仅仅限于为本单位内部提供下列法律服务：为行政决策提供法律咨询意见和法律建议；参与规范性文件的起草、审议和修改工作；受本单位委托调查和处理具体的法律事务，参与本单位行政复议工作；代理本单位参加诉讼、仲裁活动；本单位其它应由公职律师承担的工作。5°根据以上规定，我国对于公职律师的服务对象和内容应做如下明确：

　　一方面，公职律师的服务对象只能是本单位，服务具有内部性。另一方面，公职律师的服务内容大致包括以下几类：一是咨询式，即本单位在作出重大决策和行政管理中，公职律师应当为所涉及的法律问题提供咨询服务，提供法律意见；二是参与式，即参与规范性文件的起草、审议、修改工作，并应当出席本单位的重大会议，就涉及法律问题提供解答解疑；三是代理式，他们是代表所在单位诉讼，或是开展非诉讼活动的；四是其他方式，就是所在单位安排的其他方面的由公职律师负责的工作，例如法律援助公职律师还要为受援人提供法律援助。

　　（二）在政府法制部门附设公职律师工作机构

　　近年来，我国各级政府重视法制建设工作，不仅在本级政府设立法制办公室（法制局），而且其职能部门也设立了政策法规司、法规处或法制科，这些机构中的多数人员毕业于政法院校，他们不仅精通法律，而且熟悉本机关的业务情况，积累了处理法律事务的丰富经验。因此，应当考虑在政府法制部门设置公职律师工作机构，而具体做法就是要在国务院法制办公室设置“公职律师司”,各省、自治区、直辖市人民政府法制办公室（法制局）和国务院各部委所属的政策法规司设置“公职律师处”,省（自治区）辖市人民政府法制局和省、自治区、直辖市人民政府各厅、局所属的政策法规处设置“公职律师科”,在县、区人民政府各职能部门设置“公职律师股”,并将政府法制或法规部门具有法律职业资格的人员适当地调剂到公职律师工作机构或者根据工作需要在部门内进行轮岗。这样，既能解决政府机关因设置与政府法制部门并列的公职律师工作机构而造成机构重叠、人浮于事的问题，同时也能使政府法制或法规部门现有的法律人才充分发挥作用，做到人尽其才。一举两得，何乐而不为！

　　从国外的经验来看，基本都是由各个政府各自聘用公职律师，但是，我国的公职律师试点工作中却表现出不同的地区，做法不同的现象，其中具体的做法有很大差别，有些地方会设立公职律师机构，采取集中工作的形式提供法律咨询服务。但是笔者认为，公职律师更适合分散在不同的部门，并且为所在部门提供法律服务。原因是设立公职律师工作机构尽管可以很好地对公职律师进行管理，可以更好地进行监督和指导工作，且便于社会公众对公职律师进行识别，但是由于公职律师游离于政府部门，因此也造成了公职律师不能时、准确地为政府提供法律咨询工作的问题。而且，政府部门的工作性质各不相同，他们对于法律方面的知识需要也存在较大差异，集中的工作机构使他们的针对性降低了，提供对口的服务可能会有困难。