域外政府律师制度的考察与启示

　　二、域外政府律师制度的考察与启示

　　（一）域外政府律师制度的考察

　　本文前部分已经对公职律师与政府律师的概念进行了辨析，认为政府律师是为政府服务的，而公职律师是为政府、具有公共事务管理职能的事业单位和其他机构服务的，但是在国外不像我国区分政府与事业单位，可以说事业单位是我国所特有的事物，事业单位是介于政府与企业之间的一种社会组织，具有一定的公共性，但是又具有企业自负盈亏的某些特点。鉴于国外并不存在事业单位，因此，国外的公职律师都统称为政府律师。目前，在域外，许多国家和地区都设有政府律师，特别是西方国家己经形成了比较完善的政府律师制度，这些国家有美国、新加坡等，他们在政府律师的设置模式、管理体制等方面都有自己的特色，它们的经验对我国推行公职律师制度具有较大‘的借鉴意义。下面对上述国家以及我国香港地区的政府律师制度进行具体的考察。

　　1.美国

　　美国的律师业非常发达，律师人数占全国人口的比重很大，“平均每300个人中就有一名律师”.8据公开资料显示，目前全美的政府律师近两万人，占美国律师总数的8%左右。根据律师任职情况可以将美国的律师分为3类，即开律师事务所的执业律师、公司（或企业）的律师以及政府机关雇佣的律师。9在美国，政府律师主要是指就职在司法界、政府机构和特殊机构（教育研究所、公共辩护人组织、法律援助组织、工会等）的律师，根据他们所服务的机构不同，有联邦政府、州政府、城市和县政府等，因此政府律师也被分为不同的层次。比如，美国的司法部长除负责国家的日常司法工作外，还担任着美国总统的首席法律顾问，为国务院服务的是由30多名律师组成的顾问团，而美国政府律师中人数最多的则是为市、县或是地区检察官办公室服务的基层律师，他们的基本职责就是为政府机关处理一些与法律有关的事务。在政府的很多重大决策和政治生活中，美国的政府律师都起到了重要的作用，甚至直接影响着政府的决策，比如在着名的NMD系统案、反微软垄断案、李文和泄密案、阿富汗战俘等事务中，政府律师所发挥的作用不可估量。10美国政府律师制度实行法律诉讼职能和法律顾问职能分离，部门法律顾问办公室不能承担诉讼职能。在诉讼案件中，司法部律师占据主导地位，部门律师只是参与其中的工作。

　　在美国对于政府律师的管理没有统一的组织，是一种松散式的管理模式，只不过，虽然政府是政府律师的唯一客户，但是仍然有不少的州和地区的法律协会会联系起来，把成为律师协会的会员并强制缴纳会费作为在本地区执业的条件，所以从这个意义上说，美国很多地区的政府律师同社会律师一样要受到律师协会的管理，只是没有统一的规定而已。美国政府律师主要为行政决策提供顾问咨询以及代表政府处理有关诉讼。

　　2.新加坡

　　新加坡是一个重视律师制度的国家，该国的政府律师是促进其律师业繁荣发展的一支重要力量，在保障政府正确决策、促进经济繁荣和维护社会稳定等方面做出了重要的贡献。新加坡《宪法》对政府律师制度作了明确的规定，即“检察院长是首席律师”,即政府的首席法律顾问。“在新加坡，其总检察暑并不属于其司法系统，而是一个与司法相对独立的法律机构，政府律师所在的部门包括总检察署以及下面的部、司等，他们都要承担公诉人的职责，而且在国防部、公司注册部门、商标专业注册部门也都分布着一定数量的政府律师。另外，新加坡司法制度的另一个特色是，任命到司法部门的官员都是曾经担任过政府律师的人员，比如，各个地方法院的法官都曾经是政府律师。

　　目前新加坡大约有260多名政府律师在各个政府部门工作，分布在律政部、国防部等各个政府部门，其职责包括：①扮演法律顾问的角色，参与相关政策的决定；②为政府提供法律咨询服务，为政府解决法律问题；③代理行使政府的职权，处理相关法律事务；④接受政府的相关委任，拟定有关的法律制度；⑤在刑事诉讼的过程中，代表政府进行公诉。新加坡政府律师的管理是由以大法官为首的法律服务委员会负责的，法律服务委员会的组成人员为：大法官、总检察长、另外三名由大法官任命的成员，一名公共服务部的副主席，共6人。法律服务委员会还常设一个秘书，负责日常事务性的工作；律政部和以及律师公会他们来负责社会执行律师在平时的管理工作。'2从获得资格来看，新加坡的政府律师也必须要先获得律师资格，从这个层面看，与社会律师比较相近，因此，政府律师应该接受律师行业组织的自治管理，其职业道德和执业规范都要受《律师法》的约束。另外，新加坡《律师法》第82条（1）规定凡是具有律师资格的人员和法律官员都被视为新加坡高等法院的官员，第82条A （2）还规定了他们均受最高法院的管辖13,所以政府律师还要受到高等法院和最高法院的监督管理。新加坡政府律师同社会律师一样，要接受行业组织的自律管理，遵守职业道德，遵守执业纪律，并且两者间已经形成了较为成熟的交流互动机制，公职律师和社会律师两者之间可以自由流动。

　　3.新西兰

　　新西兰的政府律师既是律师又是国家公务员，主要分布在国家法律办公室和司法部的相关部门。新西兰的政府律师也具有与社会律师相互转换身份的自由流动权利。

　　国家法律办公室是专门的政府法律顾问机构，为了对不同的法律事务进行更好的处理，新西兰的国家法律办公室将政府律师分成了若干个小组，比如商务组、就业组、一般纠纷组等，每个小组负责相应领域的法律案件，国家法律办公室负责所有需要代理国家出庭的法律诉讼案件，具有垄断性。司法部的政府律师与国家法律办公室的政府律师则不同的是，他们主要负责宏观法律政策服务，主要职能是为政府提供法律咨询为主，而并不代表国家参与具体案件进行诉讼，重在法律顾问身份而非执业律师身份。

　　4.澳大利亚

　　澳大利亚的政府律师数量较多，仅联邦政府就雇佣了 2000多名政府律师，而其他政府部门也都拥有相当数量的政府律师。在澳大利亚首都服务的政府律师主要集中在司法部，为了提高工作效率，把资历深的政府律师都分散在了不同的政府部门，但是他们仍然是司法部的在编人员，这种编制归属决定了他们在进行实际业务或是代理政府法律案件时必须首先要接受司法部而不是他们所服务的政府部门的指导，这就保持了政府律师对所服务部门的独立性，从而更有利于政府律师公正地提供法律服务。但是，澳大利亚的政府律师编制归属在近几年也有一些变化。澳大利亚在司法部设立了专门的法律部门，有固定的政府律师六百多名，另外还有上千名的后勤人员，所有政府律师的基本职能就是向政府（包括联邦议会、政府部门等）提供法律服务，但是政府律师所做的仅限于法律服务，而不能干涉政府的行政事务。

　　政府律师的另外一项工作就是帮助那些请不起律师的人。澳大利亚成立了律师援助署，该署的政府律师主要是提供公益性的援助服务，澳大利亚的每个州或是地区基本上都设有相应的法律援助署，援助署的政府律师由政府向其支付薪金，他们与政府之间是雇佣关系。14澳大利亚的《出庭律师与初级律师法》第17条规定：”每一个获准在最高法院担任初级律师的律师协会会员，均为所有法院的官员。“

　　5.我国香港特别行政区

　　（1）香港政府律师的基本情况

　　香港地区的政府律师是指应聘在立法会、香港行政会议、律政司、法律援助署、公司注册处、土地注册处、破产管理署、知识产权署、海关总署、廉政公署等政府机关中工作的律师，是香港政府的公务员。”其中香港律政司可以称为是政府常聘的专职律师事务所，管理涉及政府的所有法律事项，包括提出所有刑事检控，草拟政府提出的所有法律，以及为香港政府提供法律意见和法律的推行等，所以律政司的政府律师最多，几乎占了整个香港政府律师的60%.律政司的政府律师根据级别的不同，在律政司长和律政专员之下，分别为首席政府律师、副首席政府律师、助理首席政府律师、高级政府律师、政府律师，这显然与美国是很类似的，律政司的政府律师包括了对刑事犯罪嫌疑人提起公诉的检察官。16我国香港地区承袭了英国法律制度的传统，根据从业职能的不同将律师分为大律师和事务律师；而依其执业身份的不同，又可分私人执业律师和政府律师，可以看出政府律师与私人律师相同，有大律师和事务律师之分，政府律师与社会律师之间也可以自由流动、相互转化。

　　（2）香港政府律师的职能

　　根据《律政人员条例》第4条的规定，香港政府律师在职务存续期间能较好的行使权力和处理相关的事务，其中主要包括：律政司司长需要履行或在其管理范围内的事宜；与政府有直接利害关系的事宜；与移交逃犯有关的法律程序；与政府机关或与公务员等主管公事上有关的事宜。

　　（3）香港政府律师的社会地位

　　在香港，即使是政府律师，如果想从事律师工作，也必须要取得律师资格，在这一点上，政府律师与社会律师是一样的。政府律师不仅是公务员又是律师，身份具有双重性，他们为政府提供法律服务，可以以公务员的身份获得政府的薪金，但是当事人若委托政府律师办案，公职律师是不能接受的，并且他们也不允许在律师事务所做兼职。18可见，政府律师在执业方式及范围上是有限定的。政府律师在任职期间，不能在私人幵业的律师行中任职，不得接受其他当事人的委托从事律师业务。但是香港很少对政府律师进行监管，一般政府律师要接受律师协会和任职机关及相关政府法律业务部门的相应的监督管理。

　　（4）香港政府律师与相关职能部门的关系

　　香港因为历史原因所以其立法体制具有独特性，也形成了香港政府律师与政府关系的特殊性，主要有三个方面的内容：一是政府律师与任职单位的关系是雇佣关系，政府律师是专职工作人员，不允许从事私人执业，但是在任职单位同意的情况下，政府律师可兼职法律教学工作；二是政府律师和律师行业协会间无隶属关系，但是香港的律政司与香港大律师公会和香港律师会保持着紧密的联系，一旦政府律师承担香港政府制定与法律专业有关的政策涉及公众利益时，两大律师行业协会就会进行磋商，从中找到平衡各方利益的方案；三是政府律师要接受法院对其管辖。要想成为政府律师，必须要先获取事务律师或是大律师的执业资格，所以他们本身就是受承认的律师，在香港《法律执业者条例》中明确了政府律师同样是法院人员，因此，根据《高等法院条例》和《法律执业者条例》等有相关法例条文的规定，政府律师受法院的司法管辖。香港律师和法官两者间有着“互补”关系，在香港各法院的法官（尤其是高级法院的法官）基本上都是从一些有声望的大律师中形成的。但是为了保证司法公正，法律规定不允许法官重回律师行业。

　　（二）域外政府律师制度的启示

　　考察域外的政府律师制度，可以得到以下几个方面的启示：

　　第一，建立完善的法律制度保障政府律师依法履职。以香港来看，从《香港特别行政区基本法》到《律政人员条例》以及《法律执业者条例》甚至《防止贿赂条例》，有一整套的法律制度都是为政府律师所设立的，规定了政府律师的工作范围，职业职能、道德标准、业务规范等，十分明确，这些都是香港政府律师履行其职责时的基本依据，也是制度保障。

　　第二，在政府律师和执业律师间有明显界限。各国的政府律师都是由政府提供薪金，向政府或者社会提供无偿法律服务，并且政府律师都是全职律师，除法律另有规定的以外，不得兼职。对政府律师的职业范围都有明确的界限，比如规定政府律师只能向政府提供法律服务，而无权干涉政府的行政事务等，其强调政府律师的服务性，而非。行政性。

　　第三，赋予政府律师执业独立性以保障法律服务的中立性。虽然政府律师是在政府机关工作，但是。他们的身份比较特殊，不能仅从政府机关的角度，需要站在国家和公众的角度来维护他们的利益。比如，香港的政府律师虽然参与政府部分的政策、法规的制定，但是他们是“只议不决”的，尽可能要保持中立。

　　第四，香港建立了律师、法官、检察官等法律职业共同体，可以在不同的法律职业间形成很好的交流与沟通。例如，香港的律师都是法院的成员，因此律师和法官间就形成了 “互补”关系，法官来自于律师，通过选聘上岗。香港的这些做法是值得借鉴的，我国尤其应当尽快打丌律师（包括公职律师）进入法官、检察官队伍的通道。

　　第五，政府律师要接受律师行业协会的监管与约束。政府律师和社会律师都必须要取得执业资格，要想担任政府律师，首先必须是律师，所以政府律师的资格取得按照统一标准是顺理成章的。同样，既然都是律师，那么政府律师加入律师行业协会接受其监管、约束也是十分自然的事情。