我国公职律师制度的初步实践

　　三、我国公职律师制度的初步实践及存在的问题

　　（一）我国公职律师制度的初步实践

　　1.我国公职律师制度的产生

　　1950年中央司法部拟定的《京、津、沪三市辩护人制度试行办法（草案）》将律师分为“公设律师（公设辩护人）”、“职业律师”和“辅佐人”三种，但是当时的公设律师与公职律师的内涵差别较大，特别是到1957年我国律师制度的相关工作完全中断了，所以现行的公职律师与当时的公设律师并无实际的联系。

　　按照我国1980年制定的《律师暂行条例》的规定，律师是“国家法律工作者”,而1989年3月起草的《律师法（送审稿）》试图对律师的这一性质进行突破。随着我国改革的推进，经济体制发生变化，如何“逐步建立适应社会主义市场经济需要的律师体制”没有现成的经验可以借鉴，“摸着石头过河”的发展思路在很多地方被证实是可行的。为此，我国在1993年制定了《关于深化律师工作改革的方案》，提出要“逐步在国家机关内部建立为各级政府及行政部门提供法律服务的律师队伍”,而这？一方案的提出在法律界被认为是我国公职律师的发端。但是当时的设想只是肯运了公职律师的“机关内部性”,并没有确立公职律师必须是“公务员身份”.

　　我国司法部第一次提出公职律师的相关问题是在1994年，当时还把公职律师的相关问题写到了司法部的《中国司法行政工作五年发展纲要》。我国首批公职律师是在上海浦东，1996年设立了 26名公职律师，这也是我国公职律师的一个幵始。2000年南京市也有32名公务员通过考取律师资格成为公职律师。192001年北京市司法局在1995年幵展的试点的基础上，下发了《关于扩大北京市公职律师试点工作方案的通知》，积极推进公职律师制度的发展。2002年7月，司法部在印发《中国律师业五年（2002-2006年）发展纲要》中提出：“逐步建立公职律师和公司律师制度”.同年10月，司法部专门下发了《关于开展公职律师试点工作的意见》，规定了开展试点工作必须具备的条件、职责范围以及领导管理等，从而推动了公职律师制度在县区级以上政府职能部门的建立和发展。随后，在不到三年的时间里，我国31个省、自治区、直辖市都不同程度地开展了公职律师、公司律师的试点工作，一些城市在公职律师方面取得了不小的成绩，如扬州、广州、厦门、吉林等。地方的成功经验为公职律师制度在全国的建立和推行提供了借鉴。2005年7月14日中国证监会为153名公职律师颁发了执业证，从而成为我国第一家开展公职律师制度试点的中央单位。2°随后十几年时间里，我国的公职律师制度在借鉴外国先进经验的基础上，各地根据当地的特点因地制宜，制定适合自己的政府律师制度，并在全国采取先地方试点后中央试点的方法，取得了显着的成果，为促进我国律师制度的完善起到了重要的作用。

　　2.各地的实践及其特点分析

　　（1） “浙江模式”

　　法律依据：浙江省司法厅于2003年7月会同省政府法制办下发《浙江省公职律师试点工作方案》（浙司〔2003〕177号），幵启了浙江省公职律师的试点工作。2012年12月浙江省司法厅印发《浙江省公职律师管理实施办法（试行）》，并于2013年1月1日起执行。

　　公职律师的身份：首先是公务员。

　　公职律师的条件：取得公职律师资格。

　　公职律师的就职单位：分散在政府部门的不同单位中。

　　执业范围：为政府提供法律咨询等服务，不得向社会提供有偿服务，遵守《中华人民共和国律师法》、遵守律师职业道德以及律师执业纪律。浙江省还建立了公职律师首问制度，政府做出重大决策前需先由公职律师出具法律意见书。

　　对公职律师的监督与管理：由所在单位负责行政管理，省级主管理部门、司法行政机关、律师协会等机构对其实施业务监督和管理。

　　公职律师取得的成绩：浙江省的公职律师工作自试点以来，取得了明显成效，最令人瞩目的是公职律师队伍不断发展壮大。2005年，最早进行试点的杭州市25名，金华市18名，共43名公职律师正式走上工作岗位，成为浙江省政府机关中的首批公职律师，且43人均通过了国家司法考试的公务员，全部具有律师执业资格。21至2007年全浙江省一共有185名在职工作人员获得了公职律师的执业资格证，这些公职律师都主要分布在浙江省的各政府职能部门，如工商部门、工会系统，海关、政府法制办、公安局、环保局、劳动局、质监局、司法局等单位。22截至2012年11月底，浙江省的公职律师己发展到309人，其中本科以上学历的有296人，占总数的96%,据统计，全省工商系统10%以上的诉讼案件都是由自己的公职律师代理出庭的。23浙江省的公职律师在为社会提供法制宣传教育上已经成为一支重要的新生力量，他们经常到各市、县、区举办讲座，仅2012年便在11个地级市举办了 140多场讲座。总之，浙江的公职律师通过参与政府管理和决策过程，能够较好地把律师的专业知识同政府的行政管理结合起来，从而提高了政府行政的法律水准，有力地促进了依法行政。

　　（2） “广州模式”

　　2002年司法部颁布《关于开展公职律师试点工作的意见》后，广州市也着手展开公职律师的试点工作。广州市先行先试，努力突破陈规，目前在公职律师制度方面已经形成了自己独特的模式，被称为“广州模式”,广州模式的重要特点是“机构+专职律师+岗位律师”的模式。

　　公职律师的身份：既是律师，同时也是公务员，具有公务员编制。

　　执业范围：不得向社会提供有偿服务，为政府提供法律咨询等服务，从而为政府进行依法行政做好保障。

　　公职律师的就职单位：有专门的公职律师机构，能够发挥公职律师的团队作用，可以将分散在各级政府的公职律师调动起来，为政府提供法律方面的咨询服务，从而为政府进行依法行政做好保障。

　　公职律师取得的成绩：截止到2012年底，广州市拥有公职律师144名，其中专职人员11人，岗位律师133人，公职律师主要是分布在各单位的法制部门。

　　广州市共有十多家律师事务所，在编人员有45人，其中实际拥有专职的公职律师是34人。2002年12月，广州市成立了全国首家公职律师机构--广州市公职律师事务所，它是经过广州市编委批准成立的，事务所的公职律师是参照公务员法管理的正处级事业单位。截至2012年12月，广州市公职律师事务所办理各类案件58793件，其中诉讼案件1284件，非诉讼法律事务57509件，涉案标的达1500多亿元，办案数量逐年增加。在参与政府决策方面，广州市的公职律师也是比较积极的，重大决策中往往有他们的身影，比如先后为亚运场馆及配套工程建设的征地和房屋拆迁问题、市污水厂污泥处理BOT项目、贵广铁路、广州市公务用车使用管理项目等50多件重大事务提供法律意见和建议。由此可见，广州市公职律师通过承办的相关法律案件（诉讼或是非诉讼类的），对于规范政府的行政行为，使政府能够更好地依法行政都有重要作用，并且还促进了法律援助工作的推进，为不少群众解决了打官司难的问题，社会影响也较大。24

    （3） “厦门模式”

　　福建省厦门市的公职律师试点起始于2003年初。根据《厦门市公职律师管理暂行办法》第2条的规定，公职律师是指“供职于政府部门，不对社会提供有偿服务，专门办理政府部门法律事务的律师”?厦门模式通常被叫作“岗位公职律师制”.

　　法律依据：《厦门市公职律师管理暂行办法》。

　　公职律师的身份：首先是公务员。

　　公职律师的条件：具有律师资格，需要供职单位同意其担任公职律师。

　　公职律师的就职单位：分散在政府部门的不同单位中。

　　执业范围：“供职于政府部门，不对社会提供有偿服务，专门办理政府部门法律事务的律师” 26,为政府部门行政决策提供法律意见和法律建议，参与规范性文件的起草、审议和修改，接受政府委托，调查和处理相关具体的法律事务等，受《律师法》的约束。

　　对公职律师的监督与管理：由公职律师所在单位进行人事管理、考核培训、职务晋升，不独立设立公职律师事务所或公职律师办公室。

　　优势：有利于将公职律师的本职工作与发挥法律专业专长紧密地结合起来，可以避免一些行政机关因为自身保密的需要，或考虑到社会影响而不愿将法律事务交由公职律师办理的情况发生。此种管理方式有利于发挥公职律师“离得近、叫得应、信息灵、反应快、保密好”的特点与优势。27公职律师取得的成绩：厦门的公职律师试点算是比较成功的，很多政机关在做决策前总是会主动向公职律师进行咨询，并要求公职律师参与决策过程，这显然可以保证依法行政。比如2004年7月7日在厦门人民政府举行的《关于制定住宅房屋拆迁货币补偿补贴金额计算办法》的听证会，就是由公职律师作为听证主持人主持听证；再如厦门市工商局的公职律师除了参与行政决策外，还承担行政复议的主要工作，受理“12315”专线的投诉，个别公职律师还应消费者协会的要求，主持消费纠纷方面的调解；自厦门公职律师展开试点工作以来，第一批的49名公职律师均是来自21个不同的行政机关，第二批11名公职律师出自8个不同的行政机关。目前厦门市政府41个组成单位中已有15个单位拥有公职律师。