公职律师制度的内涵界定(2)

　　（2）公职律师与政府法律顾问

　　《律师法》规定，律师可以接受聘请担任法律顾问，当然包括为政府机关担任法律顾问。但是，政府法律顾问与公职律师有着严格的区别。主要表现在以下几个方面：

　　第一，性质不同。政府法律顾问是依法接受政府聘请，以自己的专业知识和技能为政府提供多方面的法律服务的专业人员。政府法律顾问由社会律师担任，依据双方签订聘用合同开展各项服务工作。政府法律顾问虽然一定程度上参加政府的各种法律事务，但不是政府的工作人员，他们与政府之间只是聘用关系。而公职律师则由取得律师资格的公务员来担任，是政府机关、单位的在编人员，双方是领导与被领导的隶属关系。

　　第二，职责不同。政府法律顾问的具体职责由双方签订的聘用合同规定，一般为就政府涉及的法律问题提供咨询意见。而公职律师的职责范围更为广泛，不仅包括为政府提供法律咨询意见，而且包括参与政府规范性文件的起草、审议及修改、代理参加诉讼和仲裁、受政府委托代办具体的法律事务等。

　　第三，对外执业的要求不同。政府法律顾问是政府聘请的，但是他们除向政府提供法律咨询外还会向社会提供有偿的法律服务。但是公职律师不同，他们是专职人员，只能够向其服务的机关、单位提供法律服务，不能向社会提供有偿服务，即不允许对外执业。尽管政府法律顾问也能够为政府提供法律服务，同样能够促进政府依法行政，但是政府律师都是有聘用期限的，如果不能续聘，就可能造成法律服务的不连续，使政府的政策、法律咨询工作也不连续；政府法律顾问大部分本身就是社会执业律师，受到某些客观因素的限制使他们很难为政府提供全方位、全过程的法律服务；由于与政府间是合同关系，因此政府法律顾问难以参与政府的决策。5第四，管理方式不同。政府是否聘用法律顾问有选择权，而设立公职律师则必须由法律来确定公职律师。无论从理论上来讲，还是从实践上来讲，对政府法律顾问的管理只能通过《律师法》所规定的两结合的管理体制，即由司法行政机关指导、监督，实行宏观管理，由律师协会行业内部实行自行管理。6而对公职律师而言，除此之外，还必须实行政府机关、单位内部的组织和管理。

　　（3）公职律师与法律援助律师

　　前面介绍公职律师的概念时笔者花了部分篇幅对法律援助公职律师进行解释，可知我国的公职律师当然包括法律援助公职律师。

　　目前实践中，存在着法律援助公职律师和社会律师共同承担法律援助义务。

　　因此，我们可以将法律援助律师分为广义和狭义两种。广义上的法律援助律师，既包括了接受法律援助机构的指派，为某一个案件提供法律援助服务的社会律师，也包括了专门从事法律援助服务的专职律师。狭义的法律援助律师，也称为公职律师，是指受聘于法律援助机构或政府其他部门，具有律师资格，专门从事法律援助事务的人员。这类人员的编制属于国家行政机关或事业单位，并享受国家行政机关和事业等单位工作人员的待遇。因此，公职律师和法律援助律师只是交叉关系，公职律师包括法律援助律师，而法律援助律师也包括公职律师。

　　需要注意一点，笔者认为虽然社会律师也承担着法律援助义务，但随着公职律师制度的发展和完善，完全可以只由法律援助公职律师单独承担法律援助义务。虽然法律要求社会律师每年承担一定的法律援助义务，但由于社会律师毕竟身处市场经济中，是以营利为目的的，其若承担义务必定产生许多费用，国家的支付又是非常有限的，容易产生”只是为了表面上完成法律规定的援助义务，而不是全心全意为被援助人服务“的消极思想，从而损害被援助人的合法权益。而公职律师具有公职性，其援助产生的费用由国家财政予以保障，最终若能成功的维护被援助人的合法权益即可作为其政绩加以考量，足够提高其服务的积极性。

　　因此，专门由公职律师承担法律援助义务能够更好的保障被援助人的合法权益。

　　3.公职律的特征

　　根据上述概念的分析，我国的公职律师应当具有以下几个显着特征：

　　（1）公职性

　　如上所述，公职律师的服务对象是行政机关、依法履行社会公共管理、服务职能的事业单位和政府法律援助机构，服务内容是为本单位提供一系列的法律服务。从表面上来看，公职律师是在维护单位的合法权益，但是其在机关或单位所行使的权力是一种公共权力，本质上是来源于人民的权利。上述机关或单位仅是公共权力的集合体和执掌者，是人民权利的执行者，并不享有由公共权力带来的、属于其自身的利益。公职律师的设置，实际上是代表法律，作为一种相对独立的、可以与行政权力相制衡又相辅相成的力量介入到国家行使公共权力的活动当中，其首要的和最根本的价值在于维护国家公权力的依法、有效行使，公职律师维护的是国家整体的利益，而非个别政府机关的权益或局部利益。7由此可见，公职性是公职律师最本质的特征，也是公职律师履行职能的独立性的重要依据。

　　（2）身份的双重性

　　根据公职律师的概念，公职律师既具有律师资格，又具有公职身份，专门为行政机关等提供法律服务。不论是国外还是我国目前的试点实践，都有此种模式。例如后面将详细论述的”厦门模式“,其中公职律师包含执业律师和公务员的双重身份：公职律师在相应机关中工作，有着与其他人相同拥有公职人员的相应的地位和身份，其行为受到相应法律的制约，并会随着法律规范的调整而调整，同时在录用和考核等方面有着相同的标准；公职律师属于律师，具有律师资格，其职责主要是提供法律服务，而不是行使具体的行政权力。因此，公职律师的执业行为受《律师法》调整，享有《律师法》规定的权利，同社会律师享有同等的法律地位，是律师队伍的一个组成部分。

　　（3）服务的无偿性、内部性

　　社会律师是从事社会法律服务的职业，他们运用自己所掌握的法律知识为当事人提供法律服务，并收取相应的服务费用。公职律师由于其特殊的公职身份，只能为其所在机关、单位提供法律服务，而不能像社会律师那样对社会提供法律服务。公职身份决定了公职律师享受国家规定的公职人员的薪金、福利等待遇，其业务经费由国家财政予以保障，在享受国家规定的待遇的前提下，需无偿地为所在机关、单位提供法律服务。

　　（4）监督与管理的多重性

　　身份的双重性决定了公职律师需同时接受司法行政机关、律师协会、所在机关或单位的多重监督与管理。其中，司法行政机关负责对公职律师的资质管理和执业活动的监督管理，重点抓公职律师的”准入和准出“;公职律师所在机关或单位负责对公职律师的具体业务和人事方面进行管理，例如工资发放，社会保障等；律师协会则负责对公职律师的行业管理，包括对公职律师的学习培训、继续教育、业务指导等。三者各负其责，各司其职，分工合作，共同对公职律师进行监督与管理。

　　（三）公职律师制度的概念

　　随着公职律师的产生，公职律师制度也应运而生。公职律师制度是指国家法律规定的有关公职律师的性质、任务、权利和义务、管理体制、组织和活动原则，以及如何为所在机关、单位提供法律服务的法律规范的总称。据司法部下发的《关于幵展公职律师试点工作的意见》等相关法律文件的规定，笔者认为，公职律师制度的主要内容应当包括公职律师的概念、任职条件、职责范围、权利和义务、公职律师的管理体制、公职律师组织机构与日常管理等。对于公职律师制度，应当从以下几方面进行理解与把握：

　　第一，公职律师制度是一种新型的律师制度。在我国，公职律师制度的产生是一个新生事物。作为一种新的制度形式，它在《律师法》中并没有相关的规定，因此，公职律师制度的建立和实行还处在探索过程中，要通过在实践中总结经验来逐步完善。从我国的现实情况来看，公职律师制度丰富和完善了我国现行的律师制度，尽管目前我国部分地区进行的公职律师制度的试点还存在不少的问题，但是这无疑是有益的尝试，有助于将来在全国范围内推行好的做法，并在逐步建立起适合我国国情的公职律师制度。

　　第二，公职律师制度以国家法律的确认为其存在的前提。公职律师制度作为一种制度形式，必须要得到国家法律的确认。因为公职律师制度的实行涉及国家法律的实施和政府依法行政，关系到国家司法活动的公正与高效。因此，公职律师的产生及其活动必须由国家法律加以规定和确认，如果没有法律的确认，公职律师就不可能产生，也就没有公职律师制度存在的可能性。

　　第三，公职律师制度是公职律师提供法律服务的保障。公职律师提供其职责范围内的法律服务，必须要有制度保障，否则公职律师制度的实行就成为空谈。

　　公职律师制度的实施主要是通过公职律师为政府机关、单位提供法律服务来进行，而由于公职律师的”公“这一特性，使得他们所服务的对象与社会律师有着较大的区别，有时他们甚至需要承受较大的社会压力，因此，需要由公职律师制度赋予公职律师相应的职责、权力、地位等，以使他们能够为政府机关、单位提供优质的法律服务。