德可再生能源法对我国的启示

　　5 对我国的启示

　　5 Implications for China

　　5.1 我国现行的可再生能源法的立法现状（China's current legislativestatus of renewable energy law）

　　我国是一个人口众多，人均能源资源不足，能源需求量大的发展中国家。作为能源消费大国，我国能源供应已经与不断提高的人民生活水平和迅速发展的经济矛盾十分突出。自 2002 年我国电力需求量的不断扩大，煤炭石油等化石能源的供求关系开始越发紧张，这些因素直接制约了我国经济发展的脚步。同时，我国大量使用化石燃料引发的环境问题日益显现，雾霾天气范围扩大，环境污染等生态问题不断恶化。要想从根本上解决我国的能源问题，除了不断提高我国的能源利用率之外，更重要的是要加快开发我国的可再生能源资源。可再生能源的优越性不但要保障能源资源的可持续发展，维护国家能源供应安全。国务院总理李克强在今年的政府工作报告中同样指出，2014 年政府工作的重点要以深化改革为强大动力，以调整结构为主攻方向，以改善民生为根本目的，统筹兼顾，突出重点，务求实效，努力建设生态文明的美好家园。能源的可持续发展再次成为政府关注的重点。因此，我国的能源发展必须走可持续发展的可再生能源道路。

　　我国“十二五”规划明确了可再生能源作为我国完成节能减排，建设低碳经济目标的重要途径。可再生能源的发展对我国能源结构转型，调整产业结构，转变经济发展方式具有极其重要的意义。为了促进我国可再生能源事业的可持续发展，我国各级政府部门相继修订和出台许多法律法规。

　　2006 年出台的《可再生能源法》是我国可再生能源领域的第一部专门用以指导我国可再生能源利用的法律，它的出台对于促进我国可再生能源事业的发展具有里程碑的意义。该法明确了可再生能源各个法律主体之间的职责、权利和义务，制定了一揽子法律制度和相应的措施。鼓励可再生能源事业的发展和技术开发，支持可再生能源所生产的电力并网，参与市场竞争。同时设立可再生能源专项财政资金，用以扶植可再生能源的发展。

　　2007 年 4 月 1 日起开始实施的新修订《中华人民共和国节约能源法》（简称《节约能源法》）是规范人们在开发利用能源的过程中应节约能源、提高能源利用率的单行法，其中涉及到大量的可再生能源的规定。[51]

　　2009 年 1 月 1 日起开始实施的《中华人民共和国循环经济促进法》旨在促进循环经济的发展，提高能源利用率，保护生态环境的平衡，实现经济和资源的可持续发展。[52]

　　其中多有设计可再生能源的法条。除此之外，我国政府还陆续出台了《中华人民共和国电力法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》等多部法律，它们共同构成了我国的可再生能源法律体系。

　　同时我国各级政府还出台了相关政策和法规。例如：《风力发电场并网运行管理规定》、《太阳能光电建筑应用财政补助资金管理暂行办法》、《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006~2020 年）》、《国家发展改革委关于完善太阳能光伏发电上网电价政策的通知》、《海洋可再生能源专项资金管理暂行办法》等。

　　5.2 我国可再生能源立法评析（Comments on China's renewableenergy legislation）

　　通过对我国可再生能源立法的研究，可以总结出，近年来我国在可再生能源的立法方面已经有了一定的进展，我国目前已经制定了以《可再生能源法》为核心地位的可再生能源法律体系。2009 年 12 月 26 日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过了修正《中华人民共和国可再生能源法》的修正案。使得我国的《可再生能源法》在制度上有了很大的创新和改革，并且为我国的可再生能源的发展构建了一个相对完整的法律框架，确定了可再生能源法的核心地位。但是通过与德国《可再生能源法》进行比较，不难看出，我国的可再生能源法还是存在一定的不足和缺陷，只有深刻的分析这些不足和问题才能有效的进行改进，进一步推进我国可再生能源的发展。

　　5.2.1 可再生能源发展目标模糊

　　我国的《可再生能源法》确立了可再生能源的发展目标和相应的保障制度。通过总结我国《可再生能源法》第四条、第七条以及第八条的规定，国家能源主管部门会同国务院有关部门根据全国能源需求与可再生能源资源的实际状况，制定全国可再生能源开发利用中长期目标，省、自治区、直辖市人民政府确定自身行政区域内的可再生能源开发利用的中长期目标，报国务院批准执行后，并予以公布，以此来推动可再生能源市场的建立和发展。但是我国《可再生能源法》只是对于可再生能源的总量目标和中长期目标做了一个初步性的框架，并没有像德国可再生能源法一样，把具体的总量目标数值和中长期目标写进法条中，这样该法律就无法具备实施的条件也没有实际的可操作性。具体的可再生能源总量目标并没有得到法律强制性的保障，在今后的实施过程中也无法得到法律的具体保护。我国可再生能源发展目标的模糊界定并没有对于未来的可再生能源市场起到一个确切的指示作用，也没有给投资者表明政府具体支持什么，支持力度的大小，以至于无法对于投资者的决策进行一个明确的指向。同时，我国的总量目标现在只是停留在法律授权给国务院制定的状态，对政府并没有实质性的强制效力，而没有法律强制约束力的规定反而会成为一纸空文。所以这些问题都大大制约了我国可再生能源的开发和利用。

　　5.2.2 缺乏可操作性

　　（1）法律措施促进力度不够、相关法律法规不完善。通过结合我国实际情况研究我国可再生能源法，并借鉴德国可再生能源相关立法的经验，可见我国已经指定了相关法律措施用以促进可再生能源的稳健发展，包括提供产业指导与技术支持、收税优惠、提供补贴以及建立我国的可再生能源发展基金等。但是从根本上来说，第一，我国可再生能源法律和措施大部分是授权给国务院以及国务院相关行政主管部门去制定，导致了这些法律措施多为部门的临时性文件，法律位阶较低，因而其法律的促进力度相对较弱。其次，我国可再生能源法还仅仅停留在一个空洞的框架性的法律层面上，需要国务院、国务院能源、行政、财政、价格主管部门和国家电力监管机构与省政府等制定相应的配套法律法规。配套的法律法规是一个国家可再生能源立法不可或缺的必要组成部分，同时还是保障可再生能源法有效实施的重要前提之一。因此，相关配套的法律法规的缺失会极大的冲击《可再生能源法》的实施效果。自 2013 年六月以来，我国已经出台了包括国家能源局、财政部、国土资源部、住房和城乡建设部关于促进地热能开发利用的指导意见、国家发展改革委关于印发《分布式发电管理暂行办法》的通知、关于调整可再生能源电价附加标准与环保电价有关事项的通知等一系列促进可再生能源发展的配套法律法规和实施细则，但是还是有不少重要的法律法规呈待完善与细化，以保障法律的权威性。

　　（2）原则性规定较多。我国《可再生能源法》是一部适用范围涉及全国的法律，兼顾了各地不同的可再生能源的发展情况，因此有些方面的法律条文相对过于原则化，其主要内容大部分以鼓励性的法律规范，而实际进行行政监督管理和控制的规范性条文少之甚少。例如我国《可再生能源法》第 18 条规定 “国家鼓励和支持农村地区的可再生能源开发利用”;第 23 条规定 “进入城市管网的可再生能源热气和燃气的价格，按照有利于促进可再生能源开发利用和经济合理的原则，根据价格管理权限确定”等条款也多为国家表达了一种对于可再生能源的支持鼓励的态度，法律操作性较差。其次，我国可再生能源相关实施细则和配套的法律措施大部分是授权给国务院以及国务院相关行政主管部门去制定，其中很多原则性的条款并没有通过法律的形式把具体的制定期限写明，由此使得这些条款明显缺少法律的约束力和督促作用。再者，相较于德国的《可再生能源法》出台即可实施的优势，我国的《可再生能源法》的法律条款对于国家相关扶持激励政策的表述过于宽泛，具体的操作细则规定的过于简洁，导致了法律条款在实际操作中明显缺乏操作性，虽有法可依但却无法可施，因此大大阻碍了我国可再生能源事业的顺利发展。
　　
　　5.2.3 监督管理体制不完善

　　（1）监管职责分散。通过研究我国可再生能源法第 5 条规定：“国务院能源主管部门对全国可再生能源的开发利用实施统一管理。国务院有关部门在各自的职责范围内负责有关的可再生能源开发利用管理工作。”①但是国务院有关行政主管部门又在其各自的职权范围内负责有关的可再生能源事务进行监管与调查。相较于德国《可再生能源法》利用了大量的篇幅明确规定了联邦职权部门的监管职权，其中该法案第 61 条、62 条、63 条和 63a 中更是直接明确了以联邦环境、自然保护与核安全部为核心的监管地位，联邦电网局、联邦网络管理局、联邦食品、农业与消费者保护部和联邦农业与食品局等相关主管部门辅助监管的专业监督管理体系。最大程度的保障了监管职权的集中，大大提高了政府决策的权威性和效率。由此可见，我国可再生能源监管职权还是过于分散，严重影响可再生能源的健康发展，阻碍政府决策的权威和效率。

　　（2）重视可再生能源行政审批、轻视可再生能源监管。我国《可再生能源法》对可再生能源主管部门进行了明确的规定，对可再生能源发展规划、可再生能源并网发电项目的审批也进行了规定，但是对于国家电力监管机构的监督管理职权并没有涉及太多，也没有明确国务院能源管理部门与国家电力监管机构在可再生能源开发利用中监管职责的合理配置与划分。这就相当于把国家电力监管机构游离出市场监管的范畴。因此，我国可再生能源法重行政审批轻监管的现实状态对可再生能源开发利用构成了严重的阻碍。

　　5.2.4 公众参与的局限性

　　我国《可再生能源法》第九条第二款规定“组织编制机关应当征求有关单位、专家和公众的意见，进行科学论证。”②这表明了具有一定的科学化、民主化精神，但是该法条只是一种原则性的宣誓政策，不具有实际性的操作意义。虽然规定编制可再生能源开发利用应当征求公众的意见，但是没有标明用何种方式可以确保公众参与进此种编纂中。并不能从根本上保障公众的参与权。此外，我国《可再生能源法》第四条第二款规定“国家鼓励各种所有制经济主体参与可再生能源的开发利用，依法保护可再生能源开发利用者的合法权益。”③该法条可以看出，我国十分鼓励各种经济主体都能够积极的参与到国家的可再生能源事业中去，为我国可再生能源的开发和利用增添新鲜的血液，也充分支持公众参与进可再生能源事业的建设中去。