食品安全重大事故处理公众参与制度的构建与完善

　　第五章 食品安全重大事故处理公众参与制度的构建与完善

　　食品安全关系到万千百姓最基本的生存，同时也对我国经济的良好发展以及社会的团结稳定会产生极大的影响。如今，食品安全问题一直都是全社会广泛关注的焦点和热点，在“社会共治”的背景下[27],完善我国食品安全监管中的公众参与机制，充分发挥公众参与的作用，对确保我国食品安全有着不可或缺的重要作用。

　　由于食品安全监管种类多、监管范围广，如果只是有少数监管机构的管理和些许食品安全专业人员的参与是远远不足以防止事故发生。所以政府转变管理理念，把公众参与制度与监管制度特别是事故处理结合起来，激发各社会主体的参与热情，发挥公众的自身优势，引导他们积极、有效地参与食品安全监督，以此来弥补政府作为监管主体的不足，以提高食品安全监管的效率，最终构建一个科学合理、高效便捷的制度。

　　根据前面对我国公众参与的分析，针对当前存在的问题，要构建和完善这一制度应宏观上完善法治建设，微观上具体从立法环节重视公众参与权的保障入手到执法上注重政府职责完善、事故处理公众参与主体范围扩大、和城乡一体化监管再到司法环节加强食品安全诉讼机制完善，并注重法治宣传教育、提高公众食品安全知识和法治意识，为《食品安全法》的落实和运行提供法治土壤。

　　5.1完善《食品安全法》关于重大事故处理参与主体规定

　　食品安全重大事故处理依法执行需要一个健全完善的法律保障机制。要真正实现公众在事故处理中的积极作用与价值；要全面激发公众的参与热情；要支持知情者积极举报违法食品生产销售等行为，从立法层面来讲，首先应完善食品安全立法。《食品安全法》第七条和第八条和第七章并未对对公众参与食品安全重大事故处理作出规定，这就使得公众参与到食品安全事故处理中来缺少了法律依据，即所谓的“师出无名”.所以应该将公众的参与权明确写进《食品安全法》，规定公众是事故处理的法定参与主体，以后再发生事故时，政府需要将公众考虑进来，依法办事。以此形成政府主导，公众积极参与的处理模式，这样使得公众参与到事故处理中来“师出有名” 了。

　　5. 2建立对举报者的特别法律保护制度

　　建立对举报者的特别法律保护制度，需将《食品安全法》第十条规定进一步细化，第十条虽然对社会公众的监督和参与做了原则性规定，但缺乏实际操作性，所以应对其进行完善。一方面对第十条的规定进行细化，明确规定公众对涉及食品安全信息包括生产、流通、消费任何一个环节中的信息都可以向主管食品安全部门进行举报，与此相对应，食品安全监管部门应建立统一的食品安全信息举报中心，受理社会公众的信息举报，而且应该推出多种举报方式和渠道，如可以进行网上举报，也可以用微博或者微信等媒介工具举报，举报中心应设置专门的举报账号，方便社会公众举报。另一方面，对于举报者的法律保护制度尚不健全，使得知情者即使知道或者掌握危害公众健康安全的食品信息，也会变得顾虑重重，甚至放弃举报。在这一点上，我们可以借鉴刑诉法中关于证人的保护制度。

　　刑诉法中证人保护制度分为请求保护和应当保护两种情形。刑诉法第六十二条规定了对于危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、黑社会性质组织犯罪和毒品犯罪等犯罪司法机关应该给与证人不公开真实姓名，不暴露外貌等个人信息以及对人身和住宅采取专门性保护措施；证人认为在诉讼中作证，本人面临人身安全危险，可以向司法机关和公安机关请求保护。在食品安全重大事故处理中，举报者可能往往掌握重要信息，对于事故处理和后期追责往往有着不可或缺的作用。对于证人保护需要花费巨大的司法资源，所以对于举报者的保护需要慎重区分对待。对于特别重大食品安全事故处理，为鼓励举报者积极举报，应建立举报者保护制度，让举报人无后顾之忧，对于一般的食品安全事故，举报者举报后认为会有人身危险，可以向举报部门申请保护。

　　5. 3完善和划分政府各部门监管职责

　　基于前文对政府在食品安全事故处理中存在的问题，要改善和解决存在的问题，就得对症下药，从具体入手，多头并进。

　　由于我国目前“分段监管为主，品种监管为辅”、“中央总协调，地方各自负责”的碎片化监管模式，容易造成食品从生产到消费，从中央到地方监管职权被分割成若干碎片的局面。结合我国当前多部门监管的实际情况，再借鉴美国的监管模式，要完善我国监管体制，多部门监管可以继续保留，只是多部门之间不再是分段负责，而是多部门按照监管种类各自负责，实现多部门监管和品种监管的监管体制。食品安全监管种类繁多，单纯依靠某个部门很难做到全程无缝监管，多部门之间既有分工又有配合，各部门分别负责自己的领域，一竿子管到底，其中食品安全委员会居间协调，避免各部门之间推矮和争利。

　　在具体各部门品种监管分工上，根据各部门的特点和实际情况，可以考虑做以下分工：国家食品安全委员会负责协调工作[28],;国务院卫生行政部门目前的职责《食品安全法》第四条做了明确规定，卫生行政部门除了监管食品安全外还要负责管理医疗、卫生等方面的内容，在人力物力方面难免会出现偏颇，所以精简卫生行政部门职责，缩小监管范围，使其发挥优势，在食品安全标准、技术标准、风险评估和资质认定等方面发挥积累的经验优势，组建食品安全信息公布平台，使其更加专业化，提高监管效率；国家工商行政管理总局目前负责对食品流通活动实施监督管理，查出虚假广告，商标侵权的违法行为，然而如果实现品种监管，工商总局的职责就会被各个具体部门所代替，结合工商总局的特点，工商总周以后可以负责对食品生产企业准入审查、出现虚假广告商标侵权等违法行为进行行政处罚等工作；国家质量监督检验检疫总局主管全国质量、计量、出入境商品检验、出入境卫生检疫、出入境动植物检疫和认证认可、标准化等工作，进行品种监管分类之后，国家出入境检疫部门专门负责进出口食品的安全，使进出口食品符合我国相关食品法律规定；国家食品药品监督管理局目前是卫生部管理的国家局，在食品安全监管方面主要涉及餐饮服务环节和保健食品监管工作，这个设置显然不太符合当前我国实际需要，为了凸显监管重要性，国家食品药品监督管理局应成为国务院直属机构，负责食品、化妆品、药物、生物制剂等产品，但这里的食品不应当包括农产品。国家食品药品监督管理局应该成为我国监管的中坚力量；我国农业部是主管农业与农村经济发展的国务院组成部门，由于农业部主管农业，其中包括种植业、畜牧业、水产业，所以这些行业相关的农村品食品安全，而我国食品安全法中饰品的概念中包含“经加工”这一条件，而不包含加工这一条件的农村品往往是食品安全问题的多发区，如红心鸭蛋、海南毒虹豆、广元橘子事件、镉大米事件食品安全事件等，所以，要将蛋、奶、肉、水果、蔬菜、家禽、加工的蛋、奶制品、肉类和禽类制品等包含到食品概念中来是十分必要的，对于包含农产品概念的食品安全可交由农业部监管，农业部对于这些食品的熟知相对其他部门有着不可比拟的优势；环保部负责监管农药和饮用水，保护公众健康免受农药污染；疾病控制与预防中心负责所有食源性疾病的调查与防治，调查由食品传染的疾病的病源，防止食品传染疾病；其他部门如教育部可以专门负责学校食堂食品安全，铁路、公路、民航各自负责客运领域的食品安全。

　　责任追究以完备的职责划分为前提，这样才能避免相互推诿、管理重叠、无人监管的问题，从而提高各部门的执法效率。在发生重大事故后及时启动对相关责任人问责程序，既是依法行政的要求，又可以消除公众对于政府监管失职的不满情绪，有利于社会和谐稳定。

　　政府部门职能的厘清不仅解决了问责的无所适从，也为公众参与提供了方向和指引。政府部门职能的划分可以使得食品安全事故处理更加积极有效，一竿子管到底的职能划分可以避免因为责任部门的相互推诿而错过事故处理的最佳时间，还可以使事故处理更加透明化，避免相互包庇隐瞒，及时尽早的查清事实，追究失职部门责任，也使得公众对于责任部门的监督更加明确，提高公众参与的效果。

　　5. 4完善事故应急预案

　　由于应急预案中对公众参与的内容较少，导致重大食品安全事故的处理公众参与度不高，要改善这一现状，就要从正视社会公众的力量，应急预案中对公众参与作出规定入手。首先是专家组的完善。建立一支真正的专家组队伍，政府的专家库应动态实时更新，吸纳社会上食品安全领域的各类优秀人才，建立强大的政府智囊团队，为食品安全事故处理献言献策，提高处理事故的能力和质量。

　　其次是重视社会公众的力量。专家的理论指导必不可少，但是实践中的经验总结亦非常重要。行业协会就是实践经验总结最丰富的机构。我国食品安全重大事故频发一个很直接的原因就是食品生产者之间恶意相互竞争、抢夺市场，而行业协会自律作用没有发挥出来。行业协会真正作用在能够推动协会会员主动约束自己的行为，引导行业整体向规范的方向发展；以其专业性通过制定行业标准既可以提高产品和服务质量，增强竞争，又可以弥补政府面对复杂的、专业性极强的食品安全标准显得力不从心的不足；行业协会可以整合行业力量，实现信息共享，降低交易成本，避免盲目恶意竞争；行业协会还是社会主体利益多元化要求的体现和构建公民社会的重要力量，作为政府与企业间的第三力量，这个中介角色既可以履行一定行业管理的公共权力，分担政府对食品安全领域的监管职责，又可以以其民间组织的身份和温和的管理方式，化解食品安全行业出现的社会矛盾，它对保证食品行业的长期健康发展有不可替代的作用。德国食品安全享有美誉很重要的原因就是得益于行业协会发挥了重要作用。

　　社会公众力量还有一个很重要的方面就是新闻媒体监督。在新闻媒体高度发达的当今社会，人们越来越喜欢利用媒体表达心声，新闻媒体的监督可以让政府监管部门不敢懈怠，而且很多被藏着捂着的重大食品安全事故都是媒体监督曝光，社会公众才得以知晓。但媒体的参与不只是为了吸引公众眼球，要有深度和力度，要认识到媒体的监督力量。重大事故发生时，媒体的报道可以满足公众的知情权，及时报道传递事故发展处理的动态；通过报道政府处理重大事故的态度和举措，可以树立负责任的政府形象；报道公众的反应，引导社会舆论，促成食品安全事故的解决；及时报道市场复苏、增强消费者信心，可以将事件引向积极建设性方向发展。

　　社会公众参与还有两个反面就是消费者和社会团体的参与。消费者是社会监督的主要力量，其监督覆盖面广，途径多，时效性强，但是比较分散，单个力量薄弱，不容易被重视，所以这就需要代表消费者权益的社会团体一消费者协会，社会团体监督目的性强，力度大、灵活性强，可以迅速作出反应。

　　社会公众的力量不容忽视，所以在事故处理时除了专家组之外，还应该组成由行业协会、新闻媒体、消费者代表、消费者协会等这样的社会公众力量组成事故处理监督小组，既能为事故处理出言献策，又可以监督政府在事故处理中是否公正，提高事故处理的效率和透明度，形成万众一心、抗击事故的社会环境，消除公众恐慌，消除谣言传播，维护社会稳定。

　　5. 5构建城乡一体化监管体制

　　我国城乡二元结构导致城乡间差距在食品安全方面表现的尤为突出，食品安全监管资源基本上都集中在城市中，而农村地区基本上是食品安全监管的真空地带，基层执法队伍也是非常薄弱，之前提到的食品安全监管完善措施中，基层基本都没有与之相对应的执法部门。所以，重大食品安全事故如果发生在农村地区，之前的预案措施未必会奏效。所以，重大食品安全事故处理应当充分考虑到我国基层执法资源和实际情况，而且农村地区食品安全问题一般都是“输入型”,便于从源头上控制。要改善我国农村地区食品安全问题，实现城乡一体化监管，长远来说增加农民收入，缩小城乡之间差距，但从当下现实角度来说，需要从执法队伍建设入手，逐步弥补农村地区执法空白和不足。张炜达老师在《推进我国食品安全监管城乡一体化问题研究》一文中建议：基层建立食品安全委员会联席会议制度，每月定期分析、研究、部署食品安全监管工作。另一方面在乡（镇）村探索实施“一专两员”（g时卞协管员、信息员）食品安全分级监管机制，加强基层公众参与程度，由“一专两员”负责乡（镇）村范围食品安全宣传、监管及农产品种养殖、食品生产加工、流通、餐饮、自制宴席等食品安全信息上报，协助县区监管部门或其基层派出机构及时查处食品安全违法案件。，国基层食品安全执法队伍建设还处于探索阶段，而就在前不久，我国陕西华县瓜坡食品药品监督管理所挂牌，华县瓜坡食品药品监督管理所负责辖区内农产品、食品生产加工、食品流通、生猪牛羊屠宰、药品医疗器械、保健品、化妆品等环节的安全监管工作，承担以上环节的生产经营许可受理，监督举报投诉和依法监督检查职能。这是我国基层的一次大胆创新和探索，意味着我国食品安全监管体制由以各环节分段监管为主，向以品种监管为主模式转变，基本消除了食品安全监管工作中出现的缝隙和空当，涵盖食品安全各领域。陕西华县此次改革把分散在多个部门的食品药品监管职能调整为集中管理，理顺了监管体制，在全国反响强烈，也受到国务院食品安全办和有关部委高度重视。华县瓜坡食品药品监督管理所的成立，结束了农村基层没有食品药品监管机构的历史。这也为我国食品安全监管从分段到品种过渡，实现城乡一体化监管，开创了政府积极探索食品监管的新路子，试点经验如果成功，值得全国推广。