域外食品安全重大事故处理公众参与制度考察及启示

　　第三章 域外食品安全重大事故处理公众参与制度考察及启示

　　食品安全是每个国家都需面对的最基本的民生问题，是一个全球性问题。即使在经济发达、政治高效和法律制度完善的西方发达国家也是一个无法避免的问题。例如，欧洲“马肉风波”和德国的“鸡蛋造假丑闻”等。为此，世界各国根据本国的文化产统和历史经验，并结合本国的基本国情，为食品安全的解决提供方案。这些方案中不乏充满智慧的思路和方法。各国之间通过相互交流、相互借鉴，必然会产生新的解决方案，从而提高民众的生活水平。

　　3. 1德国

　　3.1.1特点

　　谈到德国食品安全制度的特点，首先应从德国政治体制的特点入手。联邦制是德国的五项基本原则之一，它的重要支柱就是全国划分为16个拥有自己宪法和主权的独立的联邦州。联邦州不同于省，州是具有一定国家性质的联邦成员国或成员单位。德国的行政体制分为联邦、州和地方三级管理。而乡镇或联合乡镇、县和非县直辖市或县辖大城市等地方机构。它们均享有同样的权力，在各自的职、责范围内独立的处理当地的事务，国家只对其进行法律监督。地方自治赋予乡镇以下职权：人事权、组织权、制定计划权、立法权、财政权、税务管辖权等。因此，德国体制的最主要内容就是分权思想，这就要求德国的政府监管应当从处理实际问题的地方单位出发，从公民开始，然后以家庭为单位、其次是社会团体、地方政府机关、接着州、联邦和整个国家，最后直至欧盟。“分级负责的思想”被公认为是德国食品安全监管最突出、最有特色的地方。[16]

　　3.1.2相关制度考察

　　联邦消费者保护、食品与农业部，是德国国家级食品安全监管部门最高主管部门，其职责是领导全国的食品安全的监督管理工作，制定相关的法律制度，指导联邦、州政府及其部门的执法工作。联邦消费者保护与食品安全局（简称BVL）、联邦风险评估研究局（简称BFR）和管理联邦研究中心（简称FR）是其下属机构。BVL负责德国食品安全监管和建立国家食品安全法规。德国的BVL与BFR的成立是对推动世界食品安全做出的巨大贡献，这使德国管理体系的职能清晰、这使得德国食品安全管理体系职能更加清晰、责任更加明确、协调更加统一，对于推进食品安全向前发展有着不可或缺的作用。德国的食品安全分级监管模式层次分明、相互合作、统一协调，是德国食品安全的重要保障。

　　德国是世界上四大食品出口国之一，德国食品往往是“优质品质”的代名词，其最主要的原因是德国食品安全质量的可靠性。德国食品安全性之所以能得到世界性的赞誉，德国健全完善的食品安全法律体系功不可没。德国食品安全法律立法始于1879年，典型代表法律是《食品法》。经过一个多世纪的完善，德国食品安全法律体系几乎覆盖了整个食品产业链条。德国食品安全法律控制体系是以《关于确定确定食品法原则与要求、建立欧洲食品安全机构和确立食品安全程序条例》、《食品、日用品与饲料法典》（LFGB）、《危害分析与关键控制点方案》为基础，以《食品、日用品与饲料法典》为核心。[17]

　　行业协会发挥着无法比拟的作用，以严谨着称的德国人将行业协会的作用发挥到一种极致。会员企业积极接受食品工会的管理，主动接纳被派驻企业的监督人员，将每一个生产环节都放置在监管之下。这一优势体现在；一方面，行业协会是行业内自我管理、自我约束的组织。食品工会对于会员企业的监督管理比外部监督更加易于会员企业的接受，更加具有监督的效果。另一个方面，食品工会是由食品行业的企业组成，对于本行业食品的生产、包装、运输等环节极其了解，这有利于将次品和劣质产品限制在生产化解，防止对消费者造成损害。同时，食品工会还可以积极组织会员企业研究生产工艺和包装技术等，从而提高会员企业的食品生产质量。食品工会对会员企业的自我管理和自我约束，将极大地减少政府的工作量，节省行政开支，提高食品安全的监督效率和效果。

　　3. 2美国

　　3. 2.1特点

　　美国对于食品安全的多部门监管继承了其建国思想（三权分立思想），这有利于取得社会公众的认同以及对这种管理模式的遵守。三权分立原则在食品安全领域体现为多部门监管模式。美国食品安全制度的特点在于第一制约性，政府、法院、国会之间的权力彼此分离以求制衡并相互监督，保证了食品安全立法的科学性和执法的严格性以及司法的公正性；第二透明性，美国制定食品安全政策后都会及时向社会公众公布，供公众了解查询；第三制订决议的科学性以及公众参与，在制定食品安全相关法律政策时或在食品安全事故处理时会加以科学的论证和分析，这个制定或者处理过程社会公众可以通过多种渠道参与进来。这种管理模式的最大优点是监管部门职权清晰，有利于监管部门对所监管的几类食品进行专业化研究，对出现的食品安全事件，进行及时发布警告，及时对问题企业及相关责任人进行处罚，接受公众的监督，并对公众负责。

　　3. 2. 2相关制度考察

　　美国在构建自己的监管制度时根据食物种类划分和便于各职能部门各司其职原则，美国建立了由总统食品安全顾问委员会负责综合协调，具体职责由多部门分别负责的综合性食品安全监管体系（见表1）。实行垂直管理方式有效了避免各阶段的重复和遗漏监管，最大限度地达到全程无缝的理想状态。[18]而地方政府只需根据联邦政府规定在其各自的管理领域内落实执行，查处安全隐患。此外，由于食品安全事故有可能发生在食品供应链的任何一个环节，相关食品安全信息收集难度非常大，相关的食品安全信息可能被多种主体所掌握，比如非政府主体如行业协会、食品专家、食品种植者、食品行业从业人员、医院、学校乃至消费者。所以美国FDA在食品安全监管过程中非常重视发挥社会公众所具有的具有不可替代的优势，借助这些与FDA没有上下级关系的咨询委员会（包括食品咨询委员会和食品药品管理局科学委员会），他们可以为FDA提供一些更加全面，更加前沿的最新信息，使得FDA对市场的判断更加准确，以此依靠社会力量治理美国食品安全。这种治理制度极大的解决了 FDA在相关食品信息收集和掌握上的缺陷并且弥补了其不具备科研能力的不足。

　　《联邦食品、药品与化妆品法（FDCA）》对各个食品管理部门对应的权限做出了明确的划分。该法经过多次修改，已成为目前世界上关于食品安全法律中最全面的一部法律，同时也成为了美国在该领域的一个立法里程碑，对其他国家学习和借鉴提供了一个很好的蓝本，对世界各国产生了比较深远的影响。

　　随着美国的发展，相关食品法律日绩完善。而完善的法律则为美国食品安全教育体系的建立提供了重要保障。美国通过对食品生产者、加工者以及食品从业人员的教育培训来强化企业的社会责任并实现食品行业自律；通过和新闻媒体深入合作，不定期的对消费者发布食品安全的信息，传播食品消费知识，来增强公众对食品的警觉性，很大程度上体现了公众参与食品安全制度。同时由于青少年往往缺乏食品安全知识，在青少年这个群体中往往容易发生食品安全事故。所以美国将食品安全知识课程纳入初中生和高中生的学习范围，这样不仅可以让青少年如何识别市场上的伪劣食品以及食品中各种有害的添加剂，还可以培养青少年日常健康的饮食卫生习惯，从而避免因对食品安全知识的无知导致的各种食品安全事故。[21]

　　3. 3域外经验的启示

　　本文之所以选取美国和德国作为域外制度考察的对象，是因为美国普通法系代表国家，德国是大陆法系代表国家，这两个国家的法律制度相比比较完善，有借鉴意义。从德国的食品安全制度中，我们可以发现德国的食品安全立足基层，分级负责，充分协调，行业协会的等社会力量充分介入参与，这也使得德国食品成了 “优质食品”的代表；而美国食品安全制度中以“品种监管”为主，各部门充分合作配合，全过程无缝监管，不仅大大提高了监管效率，而且最大限度防止了食品安全事故的发生，此外美国重视食品安全教育宣传工作尤其重视对青少年的食品安全知识教育，食品安全的知识相对普及，这也使得公众不仅可以最大限度避免食品安全事故，而且当事食品安全故发生时公众有条件和能力去参与食品安全。