食品安全重大事故处理公众参与制度概述

　　第二章 食品安全重大事故处理公众参与制度概述

　　2. 1食品安全与重大食品安全事故的概念分析

　　2. 1. 1食品安全的概念

　　我们要探究其的含义，首先就必须界定清楚食品是什么，都包括哪些。不同的国家，不同的标准甚至是在同一个国家，从不同的角度对食品含义的界定存在差异。例如，英国《1990年食品安全法》中的定义具体概括罗列了三类，简单明了指出食品的分类⑴；欧洲议会和理事会颁布的代号178/2002的指令中对“食品”的定义是：任何的物质或产品，经过整体的加工，或局部的加工或未加工，能够作为或可能预期被人所摄取的产品；美国对食品的概念定义与英国的定义比较相似，只不过内容更加全面，将动物食用的纳入到食品定义当中。[2]然而，上述三个定义中对食品到底需不需要生产加工没有明确说明，只是讲了食品作为物对人们的有用性。我国汉语词典中对食品解释更加简单，内容过于粗糖，对食品涵盖的范围限定过于狭窄[3];加拿大对食品解释内容涵盖了英国和美国定义的范围，并将原料纳入食品定义当中，并且对食品还附加了经加工、销售等因素，这比前面的几个定义要求更加严格了[4];国际食品法典委员会对食品的定义更加细化，没有像英国那样对食品直接进行简单分类描述，而是对动植物食物做了区分，并附加了加工这一因素。[5]以上三个定义中，侧重强调经过加工这个属性，但同时也强调对人多的有用性。我国《食品安全法》在附则中也对食品做了定义。这个定义表达的意思更加直白具体，并结合我国国情，将可食用非治疗的药品纳入食品范围，总体上比较侧重强调对人的有用性，也倾向或者隐含着“经加工”的条件[6].同时我国这一定义是立足我国传统文化对食品的认识。

　　探讨了世界各国对食品的定义后，该了解下什么是食品安全。学术界对其定义从不同方面进行了划分，内容逐步递进。首先是食品数量安全（food security），国家必须保障量的充足，让百姓温饱问题得以解决；其次是食品质量的安全（FoodSafety），是指食品中不含有危害人体健康的有害物质；最后是人类营养与健康的需要能得以满足（NutritionfeHealthy），根据现代健康标准要求，食物必须提供人体新陈代谢所必需的元素，保障人体健康生长发育，提高身体素质。[7]以上的几个方面是一个历史的发展过程，因为社会的进步，经济的发展，物质供应的极大丰富，人们食品安全的要求越来越高。目前我国政府有关部门和学术界对食品安全还没有一个比较一致的定义。而我国《食品安全法》在附则中对食品安全定义做了一个简单的定义。[8]从改革幵放至今，由于食品数量的增加、温饱问题的解决，第一个方面的问题已解决，目前的问题主要出现在第二方面即食品质量的安全上，毒奶粉、毒大米、毒慢头等事件都反应出质量出现了严重问题，这让政府和民众头疼不已，所以我国《食品安全法》中的定义是比较符合我国当前的国情的。

　　2. 1.2重大食品安全事故的概念

　　对于这一概念，在我国2011年11月5日修订实施的《国家食品安全事故应急预案》（以下简称国家预案）中认为是由食品原因对人体会造成现实或潜在的健康隐患或危害而引发的事故。[9]这一定义的范围和内涵与《食品安全法》中的定义内容一致。前文对食品的概念进行分析时提到了我国食品的定义，因此这里的事故的外延应该是涵盖所有食品种类，包括日常生活中常见的大多数食品如牛奶、牛羊猪肉、豆制品等等，也包括特别法中规定的食品如特供食品、源于农业的初级产品等。而食品安全事故的发生应涵盖与食品相关的各个环节，如种养殖、加工包装仓储运输、流通消费等环节，只要和食品相关，每个环节都有可能发生食品安全事故。

　　从前文对食品安全概念的剖析，比较容易总结出重大食品安全事故的概念。

　　重大食品安全事故就是发生和食品质量安全有关，性质比较恶劣、危害比较严重、影响比较广的的事故。按照事故的性质和危害，《国家预案》中将事故共分四级，即特别重大食品安全事故、重大食品安全事故、较大食品安全事故和一般食品安全事故。这四个级别的事故分级是按照事故的性质、危害程度和涉及范围划分的。

　　而《国家预案》中并未对事故的具体划分标准做出明确规定，笔者在《陕西省质量监督局食品安全应急预案》中找到了关于事故具体的划分标准。综合了国家预案和各地方预案，预案中将四个级别的事故笼统的称为重大食品安全事故。据此可知本文中探讨的重大事故是指广义上的食品安全事故，包括四个级别的事故，其外延涵盖所有食品种类，可能发生于与食品相关的任何一个环节，而非仅指狭义上按照事故级别划分的重大事故。

　　2. 2公众参与的内涵界定

　　2. 2. 1公众参与旳价值功能

　　对于公众参与在理论上至今未有精确定义，但其核心内涵己然达成共识，即公民有目的参与政府管理相关的一系列活动。蔡定剑教授在《公众参与与政府决策》一文中解释为：就是指公众权利在立法、制订公共政策、决定公众事物、进行公众治理的时候，由该公众权利机构开放其途径，从公众和利害相关人组织和个人那里，获取这一信息，然后经过政府与公众的互动，对这一公众决策、公众治理发生影响的一个过程。[11]公众参与并非公众决策，而是由政府决策，公众参与表达意见，是有相互约束的制度机制，能够使你的决策在充分考虑公共意见的基础上做出。蔡教授认为公众参与应该有三个基本的条件，一个就是信息公开交流。第二个就是利害相关人的参与。第三就是咨询，要让公众能够表达意见，政府能够吸收信息，它包括比如研究问卷、民意调查、公众会议等。徐文星老师在《21世纪行政法背景下公众参与》一文中指出公众参与有着两个层面的含义：首先是表面性、功能性、制度性层面的，也就是公众参与作为一项具体制度对行政决策、行政管理的作用；其次是本质性、价值性和宪政层面的，也就是对行政. 权力的约束、控制及对整个宪政权力的再分配。[12]

　　2. 2. 2公众参与概念辨析

　　公众参与可以理解成一种民主制度，是指公共权力在做出立法、制定公共政策、决定公共事务或进行公共治理时，由公共权力机构通过幵放的途径从公众和利害相关的个人或组织获取信息，听取意见，并通过反馈互动对公共决策和治理行为产生影响的各种行为。公众参与应包括决策者和参与者的互动对话，参与者充分表达自己的意见，对公共决策的结果产生一定影响，这个过程应遵循“公开、互动、包容性、尊重民意”等原则。

　　蔡定剑教授在《公众参与及其在中国的发展》一文中将公众参与在中国可分为三个层面：首先在立法领域，公众参与包括是立法听证和立法游说。其次在政府决策和公共治理领域，公众参与包括环境保护、公共预算、城市规划、公共卫生、公共事业管理等。最后在基层治理方面，公众参与包括农村村民民主治理、城市社区中的民主治理和新型居民区中的业主自治。[14]

　　2. 3食品安全重大事故处理公众参与制度概念界定

　　结合前面的公众参与三个层面和三个条件的分析，可以得出食品安全重大事故处理公众参与属于公众参与的第二个层面，即政府决策和公共治理领域，同时也具备公众参与的三个基本条件，信息公开交流、利害相关人参与和公众表达意见对事故处理进行监督。因此在食品安全领域，公众参与可以理解为食品安全的社会监督，也就是说除了食品安全行政监管部门之外相关主体在食品安全监管过程中依照法律的规定对食品及其相关领域的监督。

　　2. 3. 1食品安全重大事故处理公众参与特性

　　公众参与的社会监督相对于行政部门监督具有广泛性、效力的有限强制性和滞后性。社会监督的广泛性体现在主体和内容上。主体广泛体现在不仅包括公民、社会团体（如行业协会、鉴定机构等）和新闻媒体还包括生产者和经营者。内容广泛体现在社会监督贯穿食品生产和流通的每个环节。社会监督效率只具有有限的强制性无法像法律规定的效率一样可以强制执行，主要靠批评、建议、申诉、检举、控告、举报的方式实现。社会监督具有滞后性是因为只有当发生食品安全事故发生后或者危害正在发生才会实施监督行为。[15]

　　社会监督的种类包括食品行业协会自律、新闻媒体监督、消费者监督和社会团体监督（如消费者协会）、食品安全领域专家意见以及食品安全鉴定机构等。

　　社会监督种类的多样性孕育了社会监督强大的独特作用。从不同角度来说社会监督有着不同的作用。如从人民民主角度来说这是人民当家作主和人民民主专政的体现；从行政法角度说社会监督可以为政府监督提供支持，提高行政效率，是高效便民原则的体现；从经济学角度来说可以降低成本，获取更大的收益；从行政监督执法角度来说可以弥补执法队伍人员的不足、素质不高的现状，有效遏制食品安全违法犯罪；从法的适用角度来说，社会监督可以最大限度的保证《食品安全法》的实行，将食品安全法的规定落到实处；从经济法角度来说社会监督可以弥补市场失灵和政府干预失效的弊端。

　　2. 3. 2食品安全重大事故处理公众参与制度的概念

　　前文已经对相关的这三个以及公众参与的概念都做了详细分析，食品安全重大事故处理公众参与制度的概念界定可以定义为：当发生食品安全事故发生后，由政府部门主导，组成应急指挥部处理事故，在处理事故的过程中应发挥社会监督的作用，让公众参与进来，提髙事故处理的效率和结果的可接受度的事故处理制度。