权利救济层面的金融消费者权益保护

　　4. 3 权利救济层面的金融消费者权益保护

　　权利救济作为金融消费者权益保护的最后一道屏障，可以说至关重要。

　　4. 3. 1完善金融消费者的权益纠纷的诉讼解决机制

　　（1）金融消费者诉讼救济的现状。前面我们己经分析了多方面的金融消费者权利受到侵害的现象，及国外比较好的处理金融纠纷的做法。正常情况下，通过向有管辖权的人民法院起诉解决诉讼纠纷是一道比较有效且合理的解决途径。但是在金融消费纠纷解决中就显得比较困难了，首先就在于司法程序本身的复杂性，以及要耗费大量的时间和精力，对于一般的金融消费纠纷来说，例如刷卡回率问题，消费者会觉得有点得不偿失，因为其维权的成本相对过高。其次在于金融消费纠纷专业性相对较强，对法院的相关审批人员要求较高，有些纠纷能否真正的得到解决重点还要看法官的综合知识水平，目前来说，我国法院系统相关人才明显欠缺，这使得纠纷常常不能妥善解决。再次，面对着金融市场的快速发展，很多的金融产品和服务都是跨国的，面对着这些国际性的金融消费纠纷，管辖权、准据法的选择以及执行的问题都困扰着金融消费者，同时由于目前我国的法律体制还不够健全，很多时候当消费者的权益受到侵害时，他可能会想到起诉到法院，但是法院多数情况下会以没有法律依据而拒绝受理，这对于金融消费者来说就等于把他们拒绝在司法解决金融消费纠纷之外。如前面所述，面对着金融机构的垄断行为，我们要想起诉银联机构，就是一个很大的困难，首先作为个体的消费者，且不说对法律的不同，我们的损失可能只有极少的一部分钱，甚至没有钱，因为在银联面前你只有用或者不用的权利。要起诉又要耗费很大的精力、时间以及金钱，我相信大多数的人是会选择忍气吞声，久而久之也就习惯了，这也间接的纵容了这些机构的嚣张嘴脸。再加上我们的公益诉讼制度的仍有待完善，就形成了针对银联等类似金融机构垄断行为的无能为力。要想改变目前的现状我们的司法和立法要做的工作还有很多。

　　（2）完善金融消费者诉讼纠纷解决机制的建议。第一，建议完善金融审判庭制度。在当前阶段，绝大多数金融纠纷案件的解决仍有赖于司法机关审判活动的介入。随着近年来金融业的不断发展，金融不断创新，金融风险和金融纠纷也不断滋生，作为审判机构的人民法院受理的金融类纠纷案件也在逐年增加。一般的民商事审判庭在处理金融类这种高度专业性及复杂性的案件时，就明显有点力不从心。因此组建专业化的金融审判庭则成为了一种必然要求。金融审判庭作为法院内部设置的金融领域民、刑、行类案件的专业审判组织机构，对优化法院系统设置及金融司法环境有着非常重要的作用。对提升金融领域案件的审判水平、有效化解金融纠纷、提高审判人员的专业素质、加强对金融交易弱势地位的金融消费者的权益保护都有着非常积极的意义。首先，金融审判庭制度相对于其他金融监管而言，能起到补充性的作用。因为，其不仅可以处理监管处理不了的民事纠纷，亦可以惩治金融犯罪。其次，金融审判庭在审判和执行的整个过程都可以视为对金融监管的有效延伸和补充。因为其在审判和执行过程中都会对涉案内容再审理、判断，并对金融服务或交易中的合法性、合理性问题及时的纠正处理。最后，金融审判庭还有积极的警示、预防作用。通过对金融案件的专业审判，并及时的处理解决，梳现剖析、统计其中的问题，对其他主体都是一种威慑。

　　结合我国当前的金融发展和金融审判情况，本文建议从以下几个方面完善金融审判庭制度；第一，完善全国金融审判庭的设置及职能完善。金融审判庭制度作为提供专业性和审判从而优化司法环境的必然选择，目前仍处在探索阶段，作为试点的上海金融审判庭制度的建立和运行，为我们在全国各地法院系统都起到指导作用，但是其具体配置和职能还有待在今后的实践中不断完善。第二，要提升审判人员的金融审判业务水平。当前法院等司法系统内审判人员的专业素质距离金融领域专业案件的需求还有较大差距，且金融创新仍在不断变化，因此培养司法系统相关专业人员，以提升在解决金融纠纷中的能力和效率，同样显得必不可少。在这里不仅可以加强金融教育，同样可以针对司法人员本身直接专门培训。第三，通过制度保障金融审查的进行和执行。针对金融领域涉诉案件要用法律法规的形式保障案件能够顺利审判和执行，保障消费者的合法权益。

　　第二，建立健全小额诉讼制度。小额诉讼制度顾名思义就是指是针对诉讼标的或诉讼请求为小额金钱或者其他替代物而规定的一种审理程序。针对当前金融领域纠纷的特殊性，多数刷卡费、数钱费包括打印费等都是这样一类案件，这种制度就显得尤为有意义。需要说明的是，它并不是专门为了解决消费类的纠纷才设立的制度，更不是专门为了保护消费者的，但是实际生活中，多数的小额诉讼可能都是由消费纠纷引起的，所以它也为解决消费类纠纷发挥了很大作用。美国是小额诉讼制度比较早也比较完善的一个国家，一方面，在美国针对小额法院提起的诉讼费用是极为低廉的，作为原告一律只需要象征性的交纳极少的费用就可以提起起诉，另一方面，这种审判制度审判时效很短，一般情况下在提起诉讼够得3到4周就会得到法院的传唤并解决。更为贴心的是，法院为了方便当事人到庭，法院可以再下午6点30后再幵始办公。

　　在我国台湾地区同样有这种制度，在台湾一般信用卡纠纷案件多半都通过小额诉讼实现。25反过来看看我国大陆地区的纠纷现状，很多侵犯金融消费者权利的案件，包括小额账户管理费案件、银行卡收费案件、信用卡盗用冒用案件等其所涉及的标的一般都很小，采用上述小额诉讼，不仅实现了纠纷的解决，更重要的是他的低成本、快捷和高效，同样实现了社会的公平正义，维护了市场的稳定发展。自上个世纪60年代以来，有许多国家都退出并逐渐完善了这种制度，我国在上海浦东新区法院也曾首创此制度在诉讼费用和时间上都有所完善，2013年新修订的民诉法中也对其有了规定，并在全国试点，但是效果还有待考察，制度仍然有待完善，并全国推广。

　　第三，完善集团诉讼制度。集团诉讼同样在保护多数小额消费纠纷中有着突出的贡献，因为在金融消费纠纷中，金融机构多是格式合同，侵害的是一类人的普遍利益。在集团诉讼中诉讼代表人通常是有共同利害关系的一人或者数人，其可以未经所有被代表人的同意而起诉。集团诉讼的好处在于，一是可以使多数存在的小额受害者得到到救济的可能，例如在刷卡消费纠纷中，多数消费者因为消费数额小而被拒绝刷卡消费，其损失可能没有或者很小，只是侵害了消费者的公平交易权，此时，如果每个受害者单独就自己所遭受的权利侵害提起诉讼，将完全得不偿失，而且在传统的诉讼制度下，这样的权利侵害由于金额过小不值得为之启动诉讼甚至主张权利，实际上是不可能得到救济的。另一方面，将多个主张集合到一起，有利于司法效率原则，节约司法资源。

　　最后，完善公益诉讼制度。在很多涉及到全面利益，或者国家利益的争端中都需要公益诉讼这个制度去发挥作用。但是目前我国很多方面的公益诉讼制度都不够完善。以银行业为例，针对银联垄断，破坏金融业正常秩序，阻碍金融业正常发展，发展公益诉讼制度不仅可以解决专业化问题，更是作为公众监督的手段。就救济功能而言，也是对受害人权利侵害的一种补充救济。从国际上看，对公益诉讼的主体也是有要求的，由于专业性比较强，就要求起诉主体对金融领域问题比较熟悉，具有一定的专业性和诉讼能力，要有比较好的社会公信力，或者说是专门从事金融系统保护工作的，要致力于公益性活动，不牟取经济利益的社会组织才可以提起公益诉讼。

　　4. 3. 2完善金融消费者的权益纠纷的诉讼外解决机制

　　（1）我国金融消费纠纷诉讼外解决机制的现状。按理说，诉讼外解决纠纷的方式有很多，包括投诉、调解和仲裁等，但是这些制度在解决我国目前情况下的金融纠纷时，常显得像久旱后的露水，解决不了本质问题，下面逐一介绍：

　　首先，投诉。投诉这种简单易行的手段是金融消费者在遇到金融消费纠纷时第一时间就会想到的救济途径。考虑到投诉机关、投诉时间、以及投诉的成本与争议解决的便捷性，消费者一般在作出决定时往往有选择的空间，在综合考量后的决定也具有一定的把握性。从当前实践考察，投诉的途径还是比较多的，但一般首先会选择向发生争议的金融机构投诉，如果不能得到满意的答复才会转向其他金融监管机构、政府部门或者消费者协会等。下面按此步骤逐一分述。

　　一是向金融机构本身投诉，虽然目前各行业类别的金融机构为了保障自己的服务质量，投诉渠道的设置对于金融机构来说尤为必要，处理流程也较为合理高效，能够第一时间将消费者的投诉收集上来，反映给机构的有关部门，一般的投诉渠道主要包括电话投诉、网上投诉、邮件投诉以及来访投诉等等。但是由于都是内部处理，缺乏有效监督，自律机制又不强，所以多数难以见效。第二是向有权的金融监管机构投诉，但是由于我国的金融监管机构的主要职责是监督金融机构的经营行为，保障金融机构合法合规经营。因此，一般并不会介入具体的金融消费争议的解决，所以我们也说这个渠道并非是为解决金融消费争议所设定的。第三，向地方政府设立的金融消费者保护专门机构投诉，近年来我国一些地方政府为了构建和谐的金融市场秩序，试图通过建立一些专门的组织来维护金融消费者的权益，例如2010年，中国人民银行无锡市中心支行成立了金融消费者投诉中心，并设置热线电话等渠道，接受消费者投诉。这是全国首个接受消费者投诉中心，在试点4个月中成功调解3起，此外还有大量的咨询，还有湖北黄冈和江苏泰州等城市，体现了政府对于维护消费者权益的重视，这些组织都是有地方政府发起倡议，同时将相应的组织结构设置在中国人民银行的架构之下，其不足也比较明显，一是所涉及的领域有限；二是法律依据不充分，政策依据效力位阶较低，针对利益冲突比较尖锐、情况复杂的投诉基本无法处理；三是由于无法形成制度化的措施因此很难具有扩展性，甚至当政府的关注点发生变化，它很可能也被边缘化，因此其也仅仅具有过度色彩。

　　二是调解。主要包括人民调解、消费者协会的调解等，其中人民调解是适用范围最广，旨在当事人平等协商的基础上达成协议解决纠纷，但是当其适用到金融领域的纠纷来说，就显得有点捉襟见肘。因为从人民调解的本意看，其指向性是市民生活基本范畴的传统型纠纷，不包括新型的金融消费纠纷。再从组织上看，由于人民调解组织的组成人员主要是来自社区的居民或者村民，具有一定的流动性和民间性且缺乏专业性，而金融纠纷则带有交易性、开放性、社会性等特点，依靠人民调解来解决复杂且专业性较强的金融纠纷显然会有点力不从心。显然尽管依靠消费者协会的调解来解决金融纠纷既能够保持双方当事人的友好关系又能达到办事快、不花钱的低成本效果。但消费者协会在解决金融纠纷时并不具有优势，原因只在于金融消费者纠纷的专业性与复杂性，且其变化极快，且目前的《消费者权益保护法》并未规定适用金融消费领域。如果能克服以上不足，比如建议金融消费调解专门委员会等，也还是能起到一定的作用的，但当遇到金融垄断这种情况，恐怕也无济于事。

　　三是仲裁。在非诉纠纷解决机制中，仲裁是一种重要的方式，甚至可以和诉讼媲美，其既有法定的裁定约束力，同时在程序上也有保障。仲裁的优势在于其服务的便捷与专业，能够在较短的时间内使金融纠纷得到专业的解决，然而仲裁的弊端也是尤为明显的，那就是成本过高，甚至高于传统的司法救济成本，因此除了劳动仲裁外，仲裁一般适合金额较大、专业性强或较为复杂的案件。但是作为金融消费者在寻求解决时，首先考虑的可能就是成本问题。同时仲裁适合双方能力和实力比较接近的两方，但是在金融消费纠纷中显然双方差距甚大。在实力较强的消费来说，其之所以选择仲裁的方式来解决金融消费纠纷，往往是约定仲裁事项、仲裁机构上提出了更有利于自己的更高的要求，其必须清楚其中的厉害关系，由此也较难做出有利于自己的选择。在解决出现频率高的小额金融消费争议时，高成本的仲裁方式并不是英明的选择，比如我个人对于刷卡要收5元的手续费不满，去申请仲裁，显然是不合时宜的。

　　综上，我们发现在目前的非诉解决金融纠纷的程序中问题颇多；首先，尽管金融纠纷的解决方式比较多，但具体操作起来却缺乏规范、层次不清。比如刷卡纠纷时，消费者在对回率不满时，可以向金融机构等多个部门投诉，但是由于上述部门的相互关系极为混乱，导致其能否发挥作用及作用程度都不能确定。其次，上述诉讼外纠纷解决机制多因会因为缺少法律的保障而缺少约束力。除了仲裁对争议双方有约束力之外，投诉处理和调解都没有约束力，导致了好像所有纠纷只能诉至司法程序解决。

　　（2）金融消费者的权益纠纷的诉讼外解决机制完善。首先：在2007年金融危机后，美国政府启动了 -系列的金融改革来加强金融消费者的权益保护，2009年颁布了《金融监管改革法案》，并在美联储下设立的金融消费者权利保护局，负责集中行使金融消费者保护职权；同样在金融危机之后的改革，英国政府将金融服务管理局的监管职能转交英格兰银行，扩大了其央行权限，以完善金融监管体系；并在继续的金融改革中设置了独立的FOS制度，专门接受金融消费者投诉并有效处理监督，可以说是一个即独立又有效的诉讼外金融消费纠纷解决部门。

　　结合我们目前金融消费诉讼外纠纷解决的不足，借鉴美国、英国等发达国家的金融实践经验，在金融监管机构之外依据法律授权设立一个专门的金融消费者纠纷处理机构，负责金融消费者的权益保护，为陷入金融纠纷中的金融消费者提供更加集中、专业化的纠纷解决服务具有积极意义。但是在构建者这种诉讼外纠纷解决机制时，不论基于何种设计，都要首先保证机制本身的独立性、公正性、专业性和有效性，同时还要体现对金融消费者的特殊保护，即该制度能够确保消费者能够有充分的自主选择权，并且在便利性和低沉本方面具有突出的优势，因此本文建议可以采取英国的FOS模式，也就是我们说的“调解+仲裁”的模式设置，但同时也要考虑我国金融环境和法制状况的特殊性，结合上文所说我国现状，着重要解决好以下儿个方面：

　　其一：机构的权力来源。在设置类似英国FOS模式的金融消费纠纷解决机制，首先要解决的就是机构的设置和其权力来源问题，在英国，其依据是2000年的《金融服务与市场法》，我国台湾地区拟设立的金融纠纷争议解决机构的法律依据是台湾地区的“金融消费者保护法（草案）”,可见，他们都是采取的特别立法的方式授权。照此来说，我国类似金融纠纷解决机制的设立也可以考虑采取这种特别立法的方式，之所以采取特别立法的方式，主要在于该机构行使裁决的权力并非来源于固有的立法，而为新设立的行使裁决权力的特殊组织。

　　其二：关于该机构的法律地位。英国的FOS是以独立的担保责任公司的形式存在，美国则是以非营利公司的法律形式存在。这在我国可能会引起一些争议，即如果设立金融消费纠纷解决独立组织，其法律定位和制度应该如何安排？其何以能行使裁决权。如果参照我国仲裁机构的设置我们会发现，其有迹可循，依据我国仲裁法的规定，仲裁机构不属于行政机构，同时也不属于企业法人，并且可以行使裁决权，因此符合我们设置专门金融消费者纠纷解决机构的特点。同时为了保证该机构能够公正、公平的解决金融纠纷，对其进行必要的监督和评价也非常重要。因为该机构为独立机构，所以不会受到行政权力的干涉，但是可以依法接受权力机构等的监督。该机构的运营模式和内部组织架构同样应保持独立性和社会性，包括其经费来源的独立安排，只有这样才能使其真正的不受行政权力的干涉。

　　其三，是解决纠纷的程序问题，以英国为代表的FOS模式，也可以总结为“调解+裁决”的模式，调解和裁决的有机结合，将调解机制和裁决机制捆绑起来共同发挥作用，即解决了单纯调解的效力难以达到双方满意形成调解协议，又解决了直接裁决耗时、费力、不便捷的高成本。同时又省却了仲裁或诉讼高成本、高时间和精力等多方面的付出，再用法律的形式保证裁决效力的强制性，可以说是最便捷有效的处理途径。然而站在中国金融机构的立场上看，按照专门的立法设计，金融机构被强行要求加入调解计划，并接受该解决机制的程序和裁决，似乎不公平，但是这种倾斜式的安排恰恰体现了对金融消费者的倾斜保护。而从目前监管部门的设置来看，在金融业协会下设金融争议调解委员会是基本的通用做法，委员会又以业别设置，但是这样其调解的公正性及约束力难以得到保障。在这种新设的纠纷解决机制中，通过单方吗赋予消费者对于裁决消息的选择权来实现最大限度的监督和自主性，也就是说即便是经纠纷解决机制作出的裁决，也只对金融机构有单方面的约束力，如果消费者不服仍可以选择其他的救济途径，这种同样看似不公的安排，也是因为消费者的弱势地位，恰恰体现了对金融消费者的倾斜保护。

　　在金融业快速发展的冲击下，如何更好的保护金融消费者就显得尤为重要，设立专门的机构统一行使职权，不仅解决了多头解决的无人管问题，也方便消费者更好的了解解决路径。在刷卡费之争中，消费者就省去了查询各个不同银行投诉路径的麻烦，以最快最有效的方式维护自己的权益。