关于城市管理综合执法的制度设计

　　5关于城市管理综合执法的制度设计

　　行政权的扩大和异化，究竟该如何改革？职权的交叉如果一直处于常态下，撇开效率，势必会影响到整个国家行政的常规管理。突击式的执法模式，只会造成秩序的愈加混乱，形成一种"追一一逃一一来一一再追一一再逃一一再来"的恶性循环局面，标本难治。行政综合管理执法权，这种单一的执法手段到底是否还要依靠其他行政机关的配合才能达到执法上的效果是值得深思的。同样如果单单的依靠综合集中处罚权，会不会造成处罚的无限化，更加加重几千年文化中的"管理"本位。在我们国家，行政机关经历了多次重大的改革包括十八大以来部委的重组、职权的细化，但是不可否认的事实，我们国家依旧存在着大量的行政机关和职权分散的不协调，按照具体的行业进行界定管理的执法模式仍旧存在，虽然行政综合执法集中了一部分的权力行使，包括将来行政处罚权力可能的完全统一，都不能说行政综合执法改革就完成了，行政综合管理的理想蓝图并不是要建立一个只行使处罚权的机关。改革开放三十多年来，政府的职能作用越来越突出表现在管理与服务的结合，在遵从市场自律和自我调节的同时，进行有限的管理才是社会良性运转的前提。受到中国传统管理理念的束缚，经常与社会的多元化因素发生错位，导致不仅仅执法上的偏差，更多是理念上，管理人员服务意识的丧失，缺乏积极的执政观，使得本来就十分薄弱的自治力量更加的柔弱。因此，为了城市的更好管理，笔者认为可以从以下几点进行总结与反思：

　　5.1转变城市综合管理理念

　　在相当长的一段时间内，受到多年帝王统治的影响，"官"本位思想的根深蒂固，行政机关往往执行公共事务被看作一种统治管理，而执法对象只有服从和听取命令。这样的错位观念下，很难做到人民真正成为国家的主人。新的理念下，尽管公权力还是由权力部门行使，但是执法对象应该是整个执法活动的核心，应该得到切实的保护和尊重，尤其在城市管理过程中，太多的弱势群体及与公众的直接参与，在今天追求和谐社会、依法行政的时代背景下，执法人员更应该起到一个模范带头作用，转变思想，树立良好的执政观。

　　5.1.1树立以人为本的执政观

　　城市管理工作的多样性决定了要面对形形色色的群体，城市管理部门只要做到灵活运用，因地制宜，照顾到每个利益群体的需求，不仅仅可以让执法对象理解执法工作的艰辛，更能对执法管理工作达到事半功倍的效果，实现城市综合管理的长效化。由经济基础决定上层建筑可以得出：经济关系的变化随之会带动着社会整体框架的变动，在多数国家发展进程中，劳动力无法被主流的经济所吸纳时，就会出现劳动力归属的转变，也就逐步会被非主流的经济所吸纳。

　　大规模的城市变迀中，绝大多数群众仍要依靠劳动力的出卖换取等价的经济利益，而非主流的经济正是帮助了这些群体达到了生存的目的。城市管理不应该完全的取缔这种非主流经济下劳动力的生存手段，反而应该设计出一个配套的管理制度，更好的引导和管理城市发展中随之而来的社会问题。如果一味地采取零容忍的态度彻底遏制这种行为的存在，不仅仅有违事物正常的发展规律，还会出现许多不可调的矛盾，这既是对城市执法的不利，更是对整个城市管理工作发出的挑战。因此，城市管理部门应该理清各个权利之间的矛盾，如何衔接权力与权利的接缝，从深层次挖掘真正困扰城市管理的问题所在，从观念上由"围攻"到"疏导",保障和尊重人的生存权利。

　　如何摒弃"官本位"思想，从根本上讲，造成现在执法上的粗暴和腐败，一方面是权力得不到有效的监督，而另一方面则是思想上的权力本位。真正的执法理念应该是以社会为本位，以个人的权利保护为根源，不断的提高自身的服务意识，满足人类居住的条件和生活的改善作为执法的归属。长期以来，城乡二元化影响着社会的整体和谐，民众在社会保障、收入、教育、医疗、就业、卫生等方面受到不平等的待遇，城市管理工作首要解决的问题就是社会的和谐安定，解决这一问题的所在就是：在根本上要求我们国家的权力机关无论从立法还是执法上，进行一个彻底改革，从根本上平等人与人之间的关系，在法律和政策的实施上，真正让"每一个人平等的享有一切权利"落到实处。此外，对于政府机关，在运用公权力的时候充分考虑到相对人的利益，以服务的心态来管理公共事务，当执法人员真正意识到自己拥有的权力是人民赋予时，一切困难和难题也就迎刃而解。

　　5.1.2完善公民参与机制

　　城市管理的终极目标是建立一个有序的社会秩序和城市的美好环境，当这些得到有力的保障时才能更好的推动城市经济、政治和文化的全面协调发展，带动我们国家在国际上的地位。

　　社会主义和谐社会的建设，首要亟待解决的便是城市管理问题，完善城市管理体系的同时更要求城市管理转变自己的思想，树立"人民城管爱人民"的城市形象。将管理由之前的后果取向转变成因取向的分析，减少杜绝片面处罚的执法恶习，更多的提高自身服务意识和管理上的安定有序，逐渐让群众消除之前的片面印象，增加群众的认同度，使得城市管理工作有更加坚实的社会基础。在公众诉求方面，坚持从实际出发，以群众的需要为落脚点，增强与群众之间的良性互动，把群众的利益放在首位，在提高人民执法素质的同时幵放与社会利益沟通方面的途径，协调与群众之间的利益关系，着群众之所想。另外，可以通过开展社区联络站、下乡进社区的方式进行意见的反馈和总结，真正的做到权为民所用，定期研讨反思与群众利益诉求不一致的地方，处理好与群众生产生活比较密切的实际问题。从另外一个方面，在执法过程中，可以邀请相关的群众代表深入了解执法中的重点和难题，让群众换位理解执法人员的苦衷，在适当的情况下针对具体问题，幵展便民、利民的举措，搭建一个良好互动的桥梁，既让执法者了解群众的疾苦，又让群众认识到执法者的不易，更好的便于城市管理，满足多变的城市需求。

　　5.1.3人文关怀弱势群体

　　所谓的"平等"是指：相同情况相同对待，不同情况差别对待。弱势群体作为社会化进程中必然的产物，由于其自身条件的不足，往往受到人们更多的排挤和歧视。利益主体多元化的今天，各方的利益诉求如何协调也成为了现实中最棘手的问题之一。现阶段，我们国家的基层自治力量非常的薄弱，在推行城市综合管理执法改革问题上，适当的推进城乡社区建设与社会自治建设，有规划的将政府的权力转移到社区或者集中办事机构等一些社会自治组织上，发挥其自我控制的本效，培养自治组织的自我管理能力，使得行政权力在外部的结构配置更加的清晰明了，实现资源的优化分配。以小贩的安置问题为例，城市管理部门可以按照辖区内部具体的情况，根据人数、生活情况等因素，适当划分出来一部分集中经营场所，用来集中管理和整治。在集中经营的地方可以由卫生、防疫、消防等部门进行联合的管理，在确保食品安全卫生的情况下，成立专门的管理办公机构，用于日常的管理和突发事件的处理工作。在具体的管理细则上，可以效仿驾驶证上的一个年度12分的扣分制度，规范他们的经营行为，可以从卫生、诚信、衣着等方面进行评比，规定一个年底扣到12分要进行培训学习，提高他们的社会责任意识，为他们创造一个公平舒适的竞争环境。在城市管理执法方面，注重对人的保护，用温和的态度感化他们，坚持教育为主，耐心向他们讲解设立这一制度的苦衷，普及相关的法律法规，拓展相应的就业途径，比如在北京街道常常可以看到的便民车，或政府加强与企业、工厂的合作，做到及时的人力输出，合理调配。执法中端正态度，站在大众和公共利益的角度，秉承以人为本的执法理念，让他们更多认识到自己行为的不妥，走出主观认为与他们针锋相对的误区，在一个粗暴执法带来的怨恨下比起执法过程中带来的人文关怀，更能够让他们自觉实现和执法人员的配合，提高对执法管理的认同度，培养相对人的社会责任感，使其主动参与城市管理工作中，利于城市综合管理工作的开展。

　　5.2完善城市管理相关的制度建设

　　城市管理职权涉及面的广泛性，形成了任意一个执法行为都可能对公民日常的生活工作产生影响。城市管理部门到底可以做什么，哪些不能做，又怎么的实现，怎么的制约，必须要有一个完善的法律制度作为保障，建立一套科学严密的城市管理执法体系，在当今社会，就显得尤为重要。只有不断的进行完善法律法规才能从源头上杜绝极端案件的发生，法律法规要加强这方面的引导和约束功效，使一切行政活动都有法有据。

　　5.2.1科学正确的立法理念

　　一部法律的创设首先要符合普世价值的追求，至少要与民众从社会经验中获取的对自由、秩序、正义等价值的评判相一致。如果立法者所创设出来的法律和最基本的核心价值有冲突，不能让多数人所遵从和认可，就会丧失法律的权威。少了公众对法律的信仰，即使是权力部门通过的法律，也属于强权带来下的"恶法",并不能长效。在多数人认为，行政就是管理，而行政法就是管理法，再加上受到法律工具主义学派的立法思维的影响，上个世纪90年代的行政立法思维存在着管理公民的功效偏重。这些立法并不能很好的发挥自身的法律特性，管理和束缚着人们的行为，从根源上是对人们自由的限制。现如今，虽然我们的立法较以往有了很大的进步，但是仍然需要一个新的法律思维来取代之前的错误观念，由行政管理法向行政服务法逐步过渡，更多的体现人文和人道上的关怀，制定出体现公平和正义的城市法。

　　5.2.2制定统一的行政法典

　　如前文提到，我国至今并没有一部统一的关于城市管理的法律，正是存在这一问题，许多法律问题就难以明确。虽然我们国家也没有统一的民法典，可是与民法相匹配的民事单行法41还是大量存在的。我们国家缺少行政法方面的单行立法，比如：《城市管理法》、《行政程序法》等。城市管理法的创立，有望解决城市管理权力来源的问题，并且建立相应的执法强制权作为执法依据，更好的提高城市管理部门与其他行政机关协助综合管理能力，理清基本法与地方法的关系，推动城市管理工作法制化的进展，解决执法依据的不足问题。

　　城市管理法在横向上解决了城市管理的归属问题，应当对具体的立法目的、执法原则、执法效果作出一个宏观的表述，再结合相应的权力权限，阐述城市管理部门的法律地位、作用和机构性质。对于队伍的统称、执法范围、管辖、执法程序、执法方式及相应的法律责任都要有一个详细的立法。通过以上的法律规定，明确职权划分及相应的执法权力，在行政许可方面，可以分给城市管理部门部分的许可权，在强制执法方面，严格按照《行政强制法》的规定行使职权，在程序方面，严格按照规定的行政程序公开进行。在纵向上，更加规范地方的立法，实现法律的统一性，明确法律位阶问题。地方上可以按照基本法的要求，结合本地区的现实情况进行地方立法，立法内容可以是执法的进一步明确、机构的层级设置、经费的安排、日常的管理等相关事宜，删除之前不合理相抵触的地方立法，实现城市管理工作的合法性，提高执法效率。

　　5.2.3严格的程序设置

　　我们国家的行政执法模式有别于西方的行政执法模式，我国的行政机关相比之下拥有更多的行政权，这些行政权力的背后立法又赋予了较大的自由裁量权，加上最直接的行政裁判权，因此，必须靠立法进行程序上的控制。行政程序的设置，目的是防止任意和专横的行政行为出现，保障行政效率和行政的公开平等性。实体的合法是建立在程序合法的基础之上的，有些行政行为往往会牵连到公民的实体利益，因此在适法的时候必须慎用，设立一个程序最大限度的保障了过程的公开、透明及结果的合理、合法。城市管理工作应当出台一个行政程序法，用来限制和规范具体的行政行为。程序性立法，即对相关法律制度的实施条件、适用范围和操作程序等进行专门立法，完善实施城市管理行政处罚程序方面的法律规范。行政程序法所构建的是国家权力行使过程的全方位的民主化和法治化。42行政程序性的制度有很多，比如：调查取证权的行使、程序的公开性、人员的回避制度、违法的追诉制度、执法的听证制度、程序的参与制度、处罚的决定制度等等，添加这些制度能够使得城市管理部门更加严格的依法行政，保证参与的公开、公正。

　　5.2.4责任追究制度的确立

　　有权力，必定要有责任，这既是权责统一的要求，又是法制政府的必然体现。在法律授予执法人员相应权力的同时就必须为该权力的行使承担一定的责任风险，当法律规定某些行为是行政人员积极作为的时候，执法人员没有行使或者乱行使，就要承担不作为的法律后果。为了更好的监督行政机关履行职责，维护当事人的合法利益，必须做到依法行政，权责统一，使整个城市管理工作执法责任化。建立执法人员的过错责任追究制，通过各项措施的保障，把执法责任制贯穿到事前、事中、事后全过程，由专门的机构及公众进行全面监督，建立控告、举报制度，并把依法执法程度、执法程序的遵守程度、执法手段的文明程度及廉洁性等等与考核评优直接挂钩，依法高效的追究相关主体的责任。

　　5.3构建城市管理执法中的监督、救济机制

　　法律监督与救济关系到权力的正常运转，虽然出台不久的《行政强制法》对行政权力作出了一定的限制，如夜间、节假日不能强制执法。但是如果缺少必要的监督程序，就会造成法律的行同虚设，滥用其行政权。"一个被授予权力的人总是面临着权利的诱惑，总是面临逾越正义与道德界限的诱惑。人们可以将它比作附在权力上的一种咒语一一他是不可抵抗的。"43某些权力的诞生，就必须有与之相适应的监督制度加于制衡，这样的权力才是真正意义上的良性、健康、完整。而恰恰遗憾的是，城市管理过程中的执法权缺少一个制衡监督体系，立法最近的《行政强制法》也没有具体规定监督的主体和方式，只是在权力上加以了一定的控制，完善相应的立法就显得迫在眉睫。

　　5.3.1完善城市管理部门的内部监督体系

　　切实推进行政执法责任制是内部监督的关键，行政的内部监督要比任何一种监督都来得更加直接、更加便捷、更加低廉。首先中央层面可以设立国家综合部，省级可以设立国家综合厅，中央负责全国综合管理执法的宏观工作，各省根据地方特点制定相应的规章章程，负责各个辖区整体协调和监督工作。其次，省会城市和地级市设立综合局，区、县一级设立分局，纳入地方政府部门。市、县二级负责整体具体的执法工作。最后在市局内部设立专门的监督室，负责对辖区所有分局执法情况进行全程监督，对市局首长负责，定期按时汇报相关的执法工作，根据近段的执法情况提出下一阶段的执法意见，对于违反规定的人员纳入年度的考核，对于不合格的人员进行培训学习，严重的给与相关行政处分，构成犯罪的移送司法机关。

　　5.3.2强化权力机关的监督

　　人民代表大会制度是我国的政体。地方城市管理部门作为政府机构，理应接受地方人大及其常委会的监督。我们呼吁人大行政监督特派员制度的设立，从根本上充分发挥其监督职权。

　　另一方面，要通过立法确定行政诉讼的相关问题，明确适格的被告，保证相对人利益受损时能够得到及时的救助。针对城市管理过程中违法手段的多样性特点，可以拓宽受案范围，对明显违法的行为可以缩短诉讼时间，及时保障相对人的合法权利。此外，权力机关、行政机关、司法机关定期向社会进行城市管理方面的普法教育，增强公众的守法意识，设立意见箱，定期处理群众反馈来的意见，及时与城市管理部门沟通协商，提供有益的建议，推动城市管理制度的完善。

　　5.3.3加强社会监督

　　社会方面的监督主体范围很大，重点要发挥新闻媒体方向标的作用，引导政府"亲民、爱民"的执政观，在城市管理中，对社会污点事件及时地曝光，有利于更正行政机关的错误行为，对社会爱心事情及时地公布，可以缩短公民与政府之间的距离，增强信任。另外，公民的直接参与能够提高管理的积极性，特别是部分城市设立的社会监督员制度，对城市管理人员的执法活动进行全程监督，更加有力的避免了执法机关武断、专横的执法。