城市管理综合执法的权限及其行使

　　3城市管理综合执法的权限及其行使

　　3.1权限和行使的依据

　　城市管理综合执法体制的改革并未完成，伴随着媒体舆论的普遍关注，其改革还会逐年的递进，在现存的体制当中，究竟如果进行改革，又如何进行限权是改革的重点。一个良好的制度，从宪政角度分析，至少要满足三点："第一，是要限制政治权力的滥用；第二，能够很好地解决社会上的问题；第三，有助于形成公民们的性格"."因此，按照这种思路未来城市管理的改革似乎更应该着眼于行政权力的限制和权力的合法依据。

　　3.1.1限权的体系

　　公权力的行使难免会触碰到合法的私权利，对公权力的限制就显得十分的必要，尤其在城市管理过程中，由于其身份的特殊、执法的一线性和对抗性，城市管理部门在行政执法当中一般都要直接的与群众进行互动管理，执法依据的合理性与执法过程中的合法性都会影响到执法效果。一个坏的执法效果很有可能会造成群聚事件的发生，不利于社会的稳定，更加损坏到国家政府的形象，势必会影响到将来的执政力。让群众满意，普遍认可执法活动，保障和尊重的群众的需求以及合法的利益是当务之急。对此，政府应该从二个方面进行着手：

　　第一，保证执法过程中程序的正当性。程序正当原则是西方国家中一条最重要的宪法原则。

　　程序的不正当在英美法系国家可以直接的否决实体的违法性。而在我国，自古以来都是重实体而轻程序，缺乏法律文化的认知，进而导致程序过程中的合法缺失。城市管理过程中如何在程序中规范自己的行政权、保障相对人的合法利益，笔者认为应该从捋顺各个机关的权力关系，机关内部的责任分工上下手，更加明确自己的职权范围，做到不越权，不滥用权力。不仅如此，政府文件曾多次提到要规范行政权力，严格按照法律的规定行使权力，也看得出现代政府对行政程序的重视。

　　程序的不正当，一方面是对人权的一种践踏，另一方面，公权力的运行缺乏有效的程序监督机制，更加容易滋生腐败，十八大以来，从各个方面都能看得出来我们政府打击反腐的决心。

　　腐败问题的解决，不仅仅需要一个权利制约权力的机制，更需要一个完善的程序制约权力机制，使一切公权力的运行都能在阳光下进行。

　　第二，保障执法过程中有一个匹配和完善的执法监督体制。无论从法理学角度还是从公共行政理论角度分析，执法中的监督是必需的".就目前而言，从法律上就有很多对行政权监督的立法，比如：《行政诉讼法》、《行政强制法》、《国家赔偿法》等，但是由于受到实践局限性的约束，并没有达到当时立法设想的效果，好多受到条件、经费和时间的限制未能达到有效的监督，而真正约束行政行为的有效举措还是内部监督。内部监督不仅仅要求执法人员明确意识到如果没有合法行政的后果，还包括内部设立的监督小组或者机构。就监督主体而言，能够直接接触到应予认定的案件事实，由这种工作方式和特性武装起来的行政机器具有最好的条件。

　　另外，行政机关、尤其是监督机关拥有熟知法律的专业人才。因此，自我监督通常比外部监督速度快、效率高。3'执法监督还要求我们，在行政活动当中，明确执法者的责任追究、建立健全执法考核档案、成立过错责任追宄制度、通过定期对执法者、执法部门的考核来落实执法监督体系，从而完善相关的配套措施。

　　3.1.2综合执法的法律依据
　　
　　城市管理综合执法也属于行政执法的范畴，任何一个行政执法都会涉及到法律适用的问题，作为执法依据从规范分类上大体可以分为：法律："、行政法规："、地方性法规？部门规章"以及地方性规章和其他规范性文件：「。当然笔者认为，城市管理综合执法的所有法律依据最直接的来源还是源于《行政处罚法》第16条的所有衍生。从第16条立法的内延上看，是所有城市管理机关设立的依据，更是一切城市管理活动中的"母法";从这一法条的外延看，相继出许多行政法规、地方性法规以及规章的出台，与之相适应，使得行政管理活动的更加规范化、合法化。无论从执法主体的授予还是从执法的依据上，也是我们政府倡导依法行政、建设法制政府的具体体现。

　　3.2目前执法中出现的问题
　　
　　城市管理执法作为城市发展过程中的产物，其在我国的执法运行实践并不长，在相当一段时间里一直处于不断摸索的阶段，在社会实践当中也逐渐趋于完善的一个过程。由于缺乏一定的法律基础，加之其行政相对人又大部分属于"弱势群体"这一执法上的定位，使其很难达到法律上的地位以及法律上的良好效果。同时，法律又没有对行政执法人员的职权和执法方式作出统一的立法，又导致监督体系的缺失。进而由于法理上缺少强有力的理论支持和依据，其合法、合理性一直备受关注。尤其近些年，随着信息时代的到来，人们足不出户都能了解到社会的最新动态，但是跟随着媒体的报道，越来越多的负面新闻影响着城市管理部门的整体形象。

　　从执法者的视角来看，更多是权力不断的扩张、权力不断的集中以及包括执法者素质的低下，野蛮粗暴的执法方式导致"官" "民"的对立，不合谐音符也相继出现，大大损害了当事人的利益和政府的形象，同时也制约着法制政府、有限政府的进程。

　　3.2.1城市管理综合执法体系和制度的不健全

　　这种不健全集中表现在至今还未出台一部专门针对城市管理执法的法律法典。在庞大的社会管理过程中，管理的范围越大，涉及的职权就越多，职责的分工又关系到权力的健康运行，而单靠一些笼统的法律规定和一些行政法规远远无法制约和规范权力的正常运行。从96年后国务院的几个《决定》文件对城市工作起到了一定的促进作用，但是其法律位阶永远只是属于一个行政法规，如果在上位法一一即法律层面，没有一个很好的制度保障，其极易造成执法上的乱作为或不作为。而具体到某些城市，单靠一些地方性的法规甚至是文件，不足以改变现阶段的执法状况。具体如下：

　　第一，主体是否适格。行政管理活动最重要的一点就是必须要由行政机关来行使职权，但是，城市管理部门是否具有行政主体资格，在学术界一直备受争议。城市管理部门职责的产生是从原来的政府机关中关于城市管理方面的职权剥离出来的，在行政权力的性质看，属于处罚权。但是处罚权天然的强制性必然导致与百姓之间的冲突，又加之其没有明确的法律地位，就暴露出城市执法当中的诸多问题。

　　据我国现行有效的法律来看，地方政府是有权力设立地方城市管理部门的，只是要经过一个向上报批手续，但是即使创设了城市管理部门，其是否有权行使行政权却无法得知，或者说，依法创立的城市管理部门并不当然的取得相应的主体地位。但是普遍认为，《行政处罚法》第16条是当然继承的依据。我们不妨解读该条文，该条文只是提到有权设立城市管理部门的主体只能是国务院或者国务院授权的省级人民政府，而跟随着城市管理试点的逐步增多，市辖区、不设区的市以及县都增设了城市管理部门，这也造就了立法的空白，实践活动超过立法的进度。

　　而根据现行的法律来看，即使增设了城市管理部门也不是必然的就取得了行政管理权，而现实操作中，默认于一旦增设就取得权力。以上种种都分别对"依法行政"、"责任法定"等法治理念发出了挑衅。一个城市管理部门的设立不仅仅严格要求按照组织法的报批和备案程序，更要有一个严格的授权或委托的执法制度上的保障。至今，城市管理部门的法律地位仍然处于一个模糊的状态，从严格意义上看，其执法主体并不适格。

　　第二，执法程序是否规范。公正是法律的灵魂。一个具体行政行为，在作出前，必须要按照法律的严格规定去执法；在作出中，必须要听取当事人的陈述和辩解；在作出影响当事人权利和义务的决定后必须要告知当事人相应的救济途径。程序的正当是通过一个正当的过程来实现程序中的理性和正义，进而达到实体和结果上的公正，使公众信服。只有公正的程序，结果上才能服众。既然程序上的公正是实现结果公正的保障机制，因此有必要对行政权力进行必要的限制和控制。长期以来，我国行政法治的建设过程中，一直存在着"轻程序、重实体"的问题。国家关于程序立法的不足，加之行政人员在执法活动中缺乏程序正义的意识。导致实践中大量违法程序的现象存在。如：行政执法活动的不规范，不告知当事人相应的违法行为、执法人员不主动出示执法证件、不制定处罚文书就扣留相对人的财物等等；如：行政执法手段的不规范，行政人员采用引诱、欺骗等非正常的方式获得相应证据，滥用行政权，侵犯相对人的合法利益，不仅导致行政效率的低下，更加影响到政府的形象。

　　第三，执法体制是否完善。地方城市管理部门的最上级主管部门未知。地方各级的城市管理部门由各地方政府领导，而省级政府和中央政府又没有相应的单独城市管理部门，导致地方城管部门缺少业务和行业上的领导。如果说这种无行业领导的执法机构属于政治体制改革的将来产物，也是地方自治的一种表现形式。那么在整个大的行政格局下，会不会导致地方城管缺乏统一的部署和体制保障而成为一个"孤岛".其次，在中央和地方协调性上不够。城市管理工作更多是根据本地的情况而制定和实施的，而现行城市管理活动的执法依据是中央层面的立法，缺失符合行业性质的规章制度，容易产生合力的不足，不能够统筹的管理国家事务。最后，针对行业特点的执法难题和群众诉求无法得到专业的解决。其他行政机构如工商、税务、交通等等都可以遵循至上而下的管理模式，解决群众面对执法过程中的不公平对待，而城市管理部门的诉求只能按照法律程序依靠当地政府。政府又受到行业上及专业的限制，很难做到一个恰当的利益裁决，因此，中央政府有必要针对城市管理方面进行进一步的明确和规范相应的体制制度。

　　第四，追责制度是否缺失。行政权力周密无缝的衔接是完善行政执法体系、构建责任追宄制的基础工作，更是推进政府依法行政的重要举措。直至今日，一个完善的城市执法考核机制及追责机制并未出台，因此，在社会实践中，同管辖区域之间各行政机关的密切协作能力并不是太强，就连上下级城市管理部门也会出现权力分工上的脱节和扯皮现象，上级对待下级执法人员的过错也会出现行业保护的情况，严重侵害到相对人的合法利益。

　　第五，保障机制是否健全。由于缺乏法律上的权力来源，也使得执法主体一直处于一种媳她的局面，在社会管理中，也常常遭到群众的质疑。在理论界在有学者认为属于城市发展当中的"怪胎组织".法律并没有对这一组织的职权、职责和执法范围作出一个详细的安排，因此，在执法活动中，执法人员也会遭到群众的不理解，甚至出现极端的肢体冲突等不良现象。由于受到人身和心理上的攻击，使得执法人员缺乏了行政管理的积极性，影响到执行力，不利于政府的综合治理。

　　第六，监督渠道是否畅通。如本文引言所谈到的，2013年5月底延安城管探人事件，行政权的极度膨胀，并没有得到有效的遏制。暴力执法手段都是违法行为，是以打着"执行公务"的旗号来践踏人权，在人身和精神上对相对人造成客观上的伤害。权力如果得+到有效的监督和制约，就有滥用权力来损害合法的权益。近些年，随着国家对行政监督工作的重视和人们法制意识的增强，我们国家先后出台了关于制约行政权力运行、事前事后监督方面的立法，如：

　　《行政诉讼法》、《行政监督法》、《公务员法》及《国家赔偿法》等等，都对公职人员正确的履行公职起到了一定的推动作用，同时也暴露出监管的一些问题，由于其监管主体的过多而导致针对性不强，范围大、内容复杂性的特点也使得各个监督组织协调性上不够严密，进而导致监管的失灵和监督机制的不畅通，更加容易形成推卸责任、滥用行政职权、胡乱作为的弊病。在城市管理内部，没有一个完整涉及到各个环节的行为规范，对一些不规范的操作又缺乏技术上的考察和认定，造成挣一只眼闭一只眼的内部现状。最后，在民众方面，缺少公正的评判标准，大量事不关己高高挂起的公众心理，进而致使社会得不到足够的重视也是导致监督渠道不畅通的直接原因。

　　3.2.2执法环境的不足

　　社会主义和谐社会的构建已成为当今旗巾只鲜明的时代主题，在城市管理活动中，当前存在着很多不和谐的音符，突出表现为执行力的不足、人们观念上的落后以及客观环境的偏差等等，大多数情况下制约着城市整体治理的进展。长期以来我国一直实行中央集权式的管理模式，政1的执法主体只能是政府，间接的削弱了其他主体在城市管理中的作用，更加容易形成政府执法部门与相对人的直接对立，如果没有一个平台更好的来缓解这种对立局面，很有可能导致进一步的矛盾升级，使城市管理工作走向绝路。具体表现为：

　　第一，长期受到"官本位"的封建影响，不仅仅使得执法人员有种高高在上的感觉，其态度手段都表现的非常粗暴，这种思想反映到城市管理活动中，就是野蛮式的管理执法，以被管理者为执法对象，使其无条件地服从命令和指示，方式上的随意性，程序上的无视性，进而丧失对相对人最基本的尊重和保护。此外，部分地方政府扭曲的价值观，为了搞"形象工程""地方政绩"片面盲目的采用一刀切的方式治理城市"污点"问题，没有更好的照顾各个方面的利益诉求。笔者认为，城市管理其宗旨就是为了更好的完善城市各项公共基础设施、维护城市形象、运用社会属性来管理公共事务。然而，在错误的执政观下，容易造成执法与利益的挂钩，甚至与福利、经费、指标相联，更加偏重于行政法的"罚",而缺乏说服和教育。在这种思想的影响下，无法正确的实现城市管理的本质要求，使得社会秩序愈加的混乱。

　　第二，执法和执行中的"难".任何一个系统工程的开展都应当具备各个环节严密的程序保障。执法难归根在于缺乏系统内有机的统一，更是缺乏各种利益诉求间有机的平衡。执法的难问题不能单靠制度的威慑、惩戒的力度来有效的避免，更应该从源头上分析职权的行使与群众利益诉求之间的关系，才能更好的处理城市管理中原始问题。造成执行上的难，一方面是制度设计的不合理，行政执法活动中大部分管理活动，城市管理部门只是在充当着执行的角色，法律并没有赋予其申请、受理、许可等常态化的行政职能。因此，"权" "责"的不相称，也是诱发执行难问题的所在。另一方面，近年来，民众的抵触情绪和仇官心理也日显的突出，有些政府职能部门粗暴式执法造成政府在民众间的威望大打折扣，出现执法和执行中的不配合，无法正确衔接二者之间的关系。

　　第三，职权的交叉和各个机关的界定不清。尽管执法范围规定已经够明晰，但是在很多领域内，城市管理整体工作缺乏一定的统一性，常常出现多头执法、职权的交叉、职责的推诿及执法的空白。以北京为例：城市管理部门以街道分队与各区大队为基础工作，而其管理机构又属于区政府和街道办。执法人员的人事安排、工资福利由区政府控制，市级城市管理部门只是对具体业务上进行一个管理与指导，这就在一定程度上区政府会根据整个区域的安排和工作重点进行督察辖区内城市管理部门的管理工作，而北京市综合执法局又会根据本市的执法情况部署各区城市管理部门的执法工作，造成了管理上的混乱。此外，根据国务院批准城市管理工作的试点方案，具体到地方，有的并不执行试点的工作方案，而有的是不配合试点方案，导致有利的争着干，而无利的互相推拖。横向关系上，各级城市管理部门又缺乏与本区域内兄弟行政单位的沟通和联系，因而出现不作为和乱作为的情形发生。以户外广告为例，其审批权往往在建设部门，而真正的处罚机关又在城市管理部门，在现实中，部分情况审批的不规范，加上城市管理部门只有一个"罚"字解决一切问题，进而会发生一边在处罚，而另外一边在补办审批手续等情形。同一辖区内的横向行政单位由于缺少密切度，极易导致城市管理执法中效率的低下。

　　3.2.3执法人员编制和素质的不统一

　　城市管理执法人员从理论上应当属于公务员编制，在现实实践中，也被纳入各地公务员招录人员范围，《行政强执法》也明文规定了禁止委托执法，但是受到历史问题的影响，全国范围内，其身份是不统一的，部分地方有事业编制，还有一些合同用工，如聘任的协管员，甚至媒体一度曝光的"临时工"身份。由于其工作的艰巨性和复杂性，通常会执法在一线，导致行政编制的人力不足以应对繁重的工作任务。因此，目前作为实际工作的需要，全国大量城市还存在着事业编制的执法人员，甚至"临时工"的存在。这些人员并不是通过统一的公务员招录程序进来，势必会导致人员素质的不齐，身份背景、学历的不统一，特别是法制观念的淡薄，极易在执法过程中出现暴力执法。

　　城市管理执法人员，作为城市管理效果的决定性作用，他们的文明与否更关系到政府的形象和法律的权威以及更好的发挥政府执法公信力。如果没有一个良好的业务素质、完备的法律知识及丰富的社会阅历必然会影响到每个案件执行上公平、公正。如前文所诉城市管理工作并没有一个制度上的保障，就会导致矛盾的发生，法律又没有像法官、检察官那样规定了一个具体的任职条件，这反映的不仅仅是人员素质良莠不齐的问题，更加影响到业务能力和执法水平，难以胜任公职，甚至碰到疑难问题根本无法适从。总之，面对城市管理复杂、涉及面广泛这一天然属性，我们需要一个服务意识强、专业能力强、适用能力强的"三强"人才队伍予以保障。

　　3.3问题的成因分析

　　尽管《行政强制法》的出台对城市管理权有了一定的制约，从整体上对行政权力进行了规制，但是毕竟该法刚刚出台不久，对行政权力的限制和约束还不够明显，旧的执法模式仍然被延续。随着执法工作的深入开展，关于执法工作及执法人员的负面报道也逐渐成为人们关注的焦点。新一代的城市形象似乎成为了城管追赶小贩的滑稽局面，关于造成城市管理部门这种媳她局面的原因，笔者分析如下：

　　3.3.1执法人员的压力过大

　　由于城市管理工作的多样性和复杂性，工作量大而引发的经常性加班。就北京而言，城市管理部门由之前的5个方面的职能，涉及94项的行政处罚权，到现在的14个领域300多项行政处罚权，工作范围的增加而人力的不足，突发事件的频发，导致任务的艰巨，人员休息得不到保障，大部分人无法得到正常的休息而出现的身心疲惫。在工作内容方面，反复性、高强度的工作强压下，人员普遍社会归属感下降，而手段的有限性很容易造成取证和执法上难度。大量的违法案件反复处理而未得成效，工作难度大又缺少群众的理解和支持，出现人员的懈怠，时间一久，态度也会变得生硬，粗暴的解决执法问题，使得本来社会认同度就低的职业愈加的恶化，矛盾进一步升级。在工作性质方面，需要执法人员一线工作，具有一定的危险性，有时也会遭到人身安全的侵害，有的无证小贩个人理念的偏差会导致恶性事件的发生，暴力进行抗法。

　　3.3.2执法对象的特殊性

　　城乡建设、社会发展的不平衡，利益诉求的交织引发城市格局的改变。城市管理执法的对象往往是一些弱势群体，伴随着城乡一体化的加进，给城市无形之中也输入了巨大的压力，城市承载力的不足、各个配套设置的滞后也是产生城市管理问题的所在。同时人员的流动也势必会带来秩序上的混乱及社会治安方面的严峻，城市脏、乱、差加剧。城市管理的对象大部分是一些下岗工人、外来务工人员、低收入人群和生活无保障的社会底层人员，这些弱势群体本来就对社会资源的分工抱有埋怨，更加容易把这种不满的情绪洒到执法人员身上，形成两类群体的对立。如果处理协调不好二者之间的关系，极易造成社会纠纷，破坏社会安定。如果执法人员这时再进行粗暴式的执法，使这些弱势群体本来刚刚享受到城镇化带来的相对幸福感给剥夺，只会更加的排斥这种管理制度，这与城市管理目标是背道而驰的。因此，正确处理好弱势群体生计问题和城市管理之间的矛盾问题，才是城市综合治理的关键。

　　3.3.3 "公民意识"不到位

　　几千年的自然、经济、生活方式潜意识的影响着大部分的中国人的生活观念，虽然存在集体意识却少了公益理念、存在服从意识却少了法制理念、存在卫生意识却少了环保理念。对于一些小的破坏城市的形象的行为，如贴小广告、无证摆摊、非法运营等等都是缺乏一定的正确认识，仿佛只有刑法调控的烧杀掠夺等行为才属于违法，而城市管理部门只是在和自己较真作对，在观念上产生了这样的认识偏差，才发生一些暴力抗法的事件。同时，社会公众缺乏社会管理意识，社会管理工作并不是单单属于政府职能部门，真正的管理者仍然属于大众，管理的这些事务往往会影响到我们每个人，牵扯到我们每个人的利益。作为公众、公益的问题，面对张贴广告、违法运营等行为我们应该在源头上说"不".城市形象的维护是我们每一个公民应尽的义务，如果有了公众的普遍参与，城市的治理难题也就迎刃而解。