城市管理中执法制度的优化研究引言

　　1引言

　　随着时代的不断推进，社会的不断向前发展，社会的健康管理、社会基本有序稳定的秩序离不开国家的综合管理和治理。当然，城市环境的维护、城市的有序化离不幵城市管理综合机构，但是另一方面，随着社会转型的不断深化，城乡一体的不断加深，城市的管理过程中也会出现了一些合理而不合法的诸多问题，面对法律僵硬性这一法的属性，有时作出一个法律行为却不能得到公众的支持和认可，而过分的追求法的部分价值目标而忽略一些人文关怀、普世价值，却会使法律元气大伤，更严重的可以导致市场信号的失灵，破坏一些价值规律。因此，找到城市管理与公民关系共存的最大公约数，是近现代城市管理过程中面临的当务之急。

　　一个名称或者一个群体似乎愈来愈受到人们的关注，从2008年元月湖北省"天门事件"'

　　到2009年5月"夏俊峰案" 2再到2013年"5 ? 31延安城管探人事件" "城管" 一度倍受媒体舆论关注而又频频上镜。近现代，跟随着国内政治、经济和文化的高速发展，城乡一体化的不断跟进，致使与城市相应配套设施建设滞后之间的矛盾日益突出，劳务输入地和人口急剧的膨胀使得城市管理的标准更加严格和具体化，社会管理过程中岗位的不足造就大量待业人员，社会主义现代化进程中进城务工的人员的急剧增加，使得管理与被管理者之间的矛盾更加的尖锐，也促使各地方政府的城市管理工作承受着巨大的压力。

　　从一般意义上讲，城管作为城市管理过程中最重要的一个职权部门，通过法律授予的行政力量去实现城市的有序性和稳定性，接连地暴露出城市管理过程中的冲突和矛盾及一场场悲剧的发生，都让人们为之错愕騎然。这也让一些民众不禁开始质问制度设计与制度实施之间差距的问题所在。"马克思主义者强调阶级是结构变迁的推动者，以此来巧妙地说明全部问题，然而这种观点未能解释问题的全部，因为马克思主义者简单地忽略了搭便车问题，而使人们的信念发生了一个大的飞跃，认为人们将会置自我利益于不顾而按一个阶级的利益行事，甚至作出相当大的个人牺牲。" "0对现代城市管理中管理者与被管理者尖锐的社会矛盾，如果仅仅依赖于文明的笑脸相迎，或者采取执法者下跪的方式，从根本上并不能解决社会的主要问题。主客体之间的对立还需进行一个制度上的考量，从理论水平进行实地分析，课题研究上仔细斟酌分析，方能达到一个满意的制度设计。本文将结合国外以及几个国内重点城市实际情况，来分析城管管理当中的法理内涵，探究主客体对立的原因，针对我国城管管理提出几点思考，希望对以后的城市管理改革有所裨益。

　　1.1城市管理综合执法的概念

　　"城市管理"顾名思义，就是依据法律职权对城市进行综合的科学管理。有学者把城市管理定义为"对人们所从事的社会、经济、思想文化等方面活动进行决策、计划、组织、指挥、协调、控制等一系列活动的总和，或是对城市中人的因素和物的因素进行整体管理。" 5还有学者认为"城市管理是以城市为对象，对城市的运转和发展所进行的决策引导、规范协调、服务于经营行为的过程。它包括城市的社会管理、经济管理、基础设施管理以及生态环境管理等，是一种复杂综合的系统管理，是多层次、分系统、从宏观到微观纵横交织的网络管理。" 6而笔者更倾向于后者，城市管理是以庞杂混乱的城市为中心，以城市基本的流向为导航标，运用一些复杂的技术手段去调控市场机制，釆用一些规范性手段，通过一些行政命令、市场自由来促进政府与公民之间的互动。笔者还认为，城市管理应该属于市政市容的范围而又不同于市政市容，后者只是一个宏观的描述，其共同的目的通过社会市场资源最优化的合理配置，从而达到环境能源以及经济的可持续发展，进而造福子孙，达到最大的合理分配，净化市城环境，从而起到一个综合效益的社会效果。

　　城市管理综合执法，是在城市管理范围之内进行的综合管理的法律行为，行政法理论上把这种权力取名为"相对集中行政处罚权".该处罚权直接来源于1996年《中国人民共和国行政处罚法》第16条的规定。这也是我国历史上第一次具体以立法的形式确认了该行政处罚权的集中行使。其本质在多数情况之下可以归纳为"借法执法",即执法范围往往是执行其他部门所制定的法律法规，通俗点就是城市管理机关将几个或者几十个相关的行政主体的城市管理领域的处罚权集中行使，而原有的相关行政主体就不再行使其法律授予的处罚权，这种结果在理论界和社会实践当中争议很大，其导致的后果直接将是有权主体拥有决定权而无处罚权。在法理上，处罚行为是一种负担行为，而城市管理部门又直接与公民进行交互，极易造成极端事件，缺乏理解更加容易产生暴躁情绪，导致冲突的发生。当然，相对集中行政处罚权这一制度被确定，至少规范了行政处罚主体和实现权力的集中，从这点上讲，符合行政法理论上的高效便民原则，即让原本非常繁琐复杂的处罚机制更加有序，杜绝了一些多头执法、执法扰民、职责交叉等一些问题，也使得行政的效率得到大幅度的提高。

　　1.2城市管理综合执法的范围

　　首先，城市管理综合执法可以理解为二个方面。一种是城市综合执法中哪些领域可以集中让渡于一个部门行使，例如，税收处罚权只能由税务机关行使，社会治安管理处罚权只能由公安机关行使；另一种是针对一个综合执法机构到底能行使哪些权力。例如，北京城管权力涉及到园林绿化管理、城市河湖管理、工商行政管理、停车管理、施工作业现场、市政交通等等，就连导游业就有所涉及，部分城市甚至更多7.

　　其次，城市管理中最重要的还是行政主体的调整，要求一切能够承担行政责任的机构和单位重新定位。行政法理论中要求权、责、名三者的统一，根据这一原理和《行政诉讼法》的要求，必须对受委托的组织机构、授权的组织机构包括一些派出机构、内设机构都要适当的调整，通过移权、合并、撤销之后达到一个理想合法的模式。当然组织机构的调整接踵而来就是人员的调整，取缔临时工的出现，根据法律要求作出行政决定命令的只能是有权在编的公职人员，而临时工不具有行政法的主体适格。只有正确地给予行政综合执法机关的法律定性，才能理顺与其他行政机关的关系，更加正规化、规范化。

　　最后，在执法权限上看，将行政决定、行政命令的决策者、行政执行权的实施者以及事后对行政行为进行评价的监督者相对分开，避免行政职权的错乱导致的权力真空。此外，把各个行政部门组织机构单一职能抽离出来，集中由一个行政机关行使检查、检测、检疫等权限，节省了行政资源也提高了办事效率。

　　1.3城市管理综合执法的特征

　　城市管理进程中，需要借助部分强制的行政权力予以保障社会的基本秩序。城市综合执法权作为行政权力的一种，除具备一般行政权的八大属性之外，还有自身的特性。通常理解的行政权包括法定性、专属性、国家意志性、单方面性、强制性、不可分割性、公益性和优益性8等特点。而城市综合执法权有着不同于行政执法的特征，其最重要的核心是城市管理的综合性。

　　因为城市管理部门是对过去相关行政权力部门各个行政权力的重组与配置，依照法律行使配置前的行政职能职权，而针对配置前的行政职权往往会涉及到工商、城建、交通、环境等多个领域，所以具有一定的综合性质。第二方面，在执法的特定性上，由于在城市综合管理方面执法主体多，涉及的范围广泛，涉及法律关系较为复杂，存在问题最为突出的是职能交叉、相互推诿，管理责任难以落实，重复执法，多头处罚，行政相对人的合法权益难以保护，条块分割，政令不畅，执法效率难以提高。这些问题严重影响了政府形象。城市管理领域的问题不解决，相对集中行政处罚权工作就难以取得突破性进展。9因此，有必要对城市管理领域进行切入，开展集中行政处罚权管理工作。当然这种权力必须进行严格的限制，城市管理综合执法部门只是在一定的范围之内拥有其部分处罚权，并不是将所有的行政权力进行的简单的相加，其在相关的行政机关仍然存在着重复和交叉的问题。也就是说其执法权力范围一般为各个相似或者相近的行政部门中，才能够集中权力，提高行政执法的效率。此外，这种执法权必须要经过严格的法律授权、公正的法律程序才能取得行使行政集中处罚权的资格，而通过对城市管理领域实施综合执法的突破，可以总结一些经验教训以及在社会实践当中一些难题，能够更好的把集中行政处罚运用到其他领域当中。正如有的学者认为：相对集中行政处罚权制度是相对于整个行政处罚领域的一个总的概念，是行政执法体制改革总的方向和目标。而城市管理综合执法则是在一个领域、一个局部所进行的集中，相对于整个行政执法体制改革而言，迈出了关键的一步。