国外城市管理执法状况的比较与借鉴

　　4国外城市管理执法状况的比较与借鉴
　　
　　他山之石，可以攻玉。从历史的角度来看，城市管理思想来源于西方，它是文艺复兴之后一直到近现代产生的一些哲学家、思想家对人类居所的一种理想勾勒。新城市主义是上个世纪90年代以后，西方国家兴起了关于当代城市规划理论与城市发展模式变革的思想运动。新城市主义代表了人类长期以来一直向往的都市模式，是21世纪实现城市持续发展的理想蓝本。38该理念是强调生态系统的平衡发展，更多的是体现人文关怀，通过对生态的关注，人类生活的美好归属，来实现人类生活方式上的多样性。虽然它没有具体作出一个明确细致的区分说明，但是它通过把人、自然和社会的有机结合，来实现城市文明生态的可持续发展。城市管理工作是一项大型工程，如果没有公众的参与、完善的制度保障及个人的自律性，很难达到好的效果，城市管理的成本投入和效率之间的反比性反而越高。虽然各个国家的国情、文化背景和体制的不同，但是总体上城市发展的目标基本上是一致的，因此不妨借鉴他国成熟的城市管理理论，更好的丰富我国配套的城市管理内涵，推动城市整体的协调发展。

　　4.1美国城市管理

　　在美国，并没有类似于我们国家的城市管理部门的组织结构。即使是行政机关，他们掌握的权力是有限的，并且权力行使都是经过一个严格的程序和制度上的保障。对于城市管理方面，美国的做法更多的是发挥市场的自我调控，政府只是在必要的时候运用行政管理手段进行干预。自我的调控当然要有一个良好的外部环境和制度上的缜密设计，具体表现为：综合运用法律、经济、文化及技术等多种手段来实现效率的最大。另一方面，美国政府注重调动公众参与的积极性，建立健全各项配套制度，让更多的相关利益主体参与城市管理活动中来，让他们发现城市管理的问题所在，参与相关问题的决策、重大问题的实施及利益问题的监督工作。美国公民的参与性还表现为，在政府的人事任免方面与政治活动中，他们有直接的选举权，不仅仅在政治方面，在有关的公民公共事务管理、社会公共利益等诸多方面都有直接参与的权利。城市管理中的公众参与是指公众参与到与其生活环境相关联的政策及法规的制定、决策、实施和监督的一系列过程中。39美国城市管理模式突出的特征是采用公司制的市政管理方式，在美国，相当数量的城市都是通过市政进行管理的，其地方基层组织的结构效仿着公司法人的治理模式。先由美国公众直接选举市议会或市政理事会的代表人员名单，再由这些代表直接外聘市经理，而聘来的市经理用来管理市政的日常事务，并且市经理相当于地方政府重要的领导职务。

　　同理，各个行政机关的领导职务都是由公民直接选举，并不由州长、市长或理事会决定人事的任免。

　　在城市治理方面，美国政府注重与弱势群体的沟通，能够正确找到两者的平衡点，妥善处理他方的利益诉求。在美国很少见到无证摆摊的行为，除了社会各项制度完善和市民的法制意识强外，更多能够通过一个合理的途径进行引导和管理。纽约市政府会在每年的4月至10月这段时间内专门设置一到二条道路供小商小贩们进行摆摊，这些道路是不允许车辆的行驶，只能有商人、顾客和行人通行。这里的小贩都是通过合法的途径获得准入资格，并且资格的设置面向大众，审批手续非常的简单，极大的实现了街道的另一职能，不仅仅用于通行，更为附近居民提供了便利，照顾到社会低收入人员。

　　一项城市管理立法文件的起草到最后的生效，美国政府都会通过民主表决的方式完成，在社会管理过程中，任何人都可以申请听证，召集利益人、专家、学者等相关主体畅所欲言，也会使利益主体更加明确其权利义务关系。决策实施中，按照严格的监督程序和运行机制让更多的人参与进来，更大节省执法成本，提高管理效率。

　　4.2德国城市管理

　　德国的城市管理工作属于地方事务，强调地方自治。德国的城市管理工作有很强的规划性，具体体现在：城市规划的机构编制和管理工作都必须按照联邦的《建设法典》和各州的法律进行统筹安排。在整个的规划过程中，公众不仅仅参与规划的起草工作，更是在规划中参与规划的审查、批示等各项工作。因为规划最终方案的实施在每一个环节都会征求各方的意见和建议，因此，很少出现利益的冲突和执行上的被动，最大限度地实现了城市的自我完善。

　　在德国，其城市管理的职能部门属于秩序局。秩序局行使行政处罚权主要有两种形式。一种是其他行政执法部门发现违法行为后，可以调査有关事实，获取相关证据，然后将案卷移送秩序局，由秩序局统一作出行政处罚决定。"秩序局完全按照各州的法律进行设立，具有广泛的执行权，相对集中拥有规划、工商、卫生和环保部门的职权职能。除了处理其他部门移送来的违法案例外，还可以主动进行管理处罚，但是处罚的方式方法上具有有限性的特点，首先，只能针对于物，并且只能扣押，对人员是不能采取任何的强制措施，只有在必要情况下，交由警察部门处理。其次，其处罚过程要经过严格的程序合法进行，最大限度的满足相对人的意愿。

　　最后，在多数情况下，秩序局会和警察部门联合执法，为了防止权力的过度集中，一般相对人会收到一份由警察总长签名的处罚决定书，这就最大限度内制约着秩序局的权力，使相对人免受权力的不法侵害。

　　4.3新加坡城市管理

　　新加坡城市管理模式一直走在时代的前沿，成为更多国家效仿的典范，也调动了公民、企业与政府之间的互动，为城市的美化、社会的治理工作奠定了生命的基石。

　　首先，完善的法制体系是新加坡城市管理工作的最大优势，也是管理成功的重要经验之一。新加坡关于城市管理方面的法律体系是十分具体、严密，又符合当地的需要，结合现实情况的发生具有很强的可操作性。在国家管理的方方面面当中，法条法规都罗列的非常清晰，比如：广告牌的设置、交通的管理、建筑物的规划以及城市的市容建设等方面都规定的非常具体可行，使得执法人员的执法活动有法可依，更大程度的避免了执法的随意性。

　　其次，新加坡城市管理有强大的民众支持，这点得力于基层组织的作用。新加坡政府善于运用基层组织的作用，增强公众与政府之间的沟通能力，为公众创造意见皮馈和平等对话的平台。如："公民咨询会"这一基层组织，一方面向民众解释法律政策的适用，增强民众自身的公民意识，另一方面把民众的普遍需求传达到政府那里，能够让政府第一时间考虑到民众的所需。"居民委员会"这个基层组织通过增强人们的团队协作能力来消除人与人之间的陌生感，引导建立社会归属感的同时加强邻里之间的互助。

　　最后，新加坡具有最严格的罚款制度。在各个领域几乎都有窃款的项目规定，相对较大的罚款金额也使得在处罚的过程中，有专人进行监督，慎重的适用法律规定。通过严格的惩罚机制来更好的约束公民自身行为规范，提高公众的守法意识。

　　除了这些日常的管理工作外，新加坡有一支专业高素质的纪检队伍，接受民众的举报和监督，同时，新加坡政府不定期会开展城市管理的宣传教育、全国性活动及评选的活动，带动民众参与管理的积极性，发挥民众在城市管理工作中的作用，不仅仅使执法的程序公开透明，而且还能保证城市的有效管理。

　　4.4国外城市管理经验的启示

　　城市管理工作是每个国家都要面临的现实问题，尽管各个国家的制度存在差异，但是最基本的城市管理工作还是存在一定的趋同性。通过以上罗列三个国家之间优势的对比，如美国更加强调公众的参与，德国更加注重政府的规划性，新加坡更偏向于发挥基层组织的作用，笔者又通过对其他个别国家城市管理工作相关材料的查询和翻阅，不难得出普遍国外城市管理的成功经验。

　　首先，通过发挥市场自由的流通机制与政府部门行政管理的职能机制，共同促进城市的综合治理。在西方欧洲国家，政府善于把管理职责放在政府政令、政策的研究方面以及完善相应的服务、协调、引导和监督制度。同时，政府积极寻找与市场合作直接的隙缝，努力引导企业等相关组织向前发展，调动企业老板的创造力和积极性，整合社会有利资源，发挥自由市场的最大优势，使之按照政府预先规划的方向发展。

　　其次，公众参与到城市的管理、建设当中。政府在城市管理中起核心作用，但是如果没有普遍的公众参与，就会导致效率的低下，行政执法成本的偏高，影响到整体的行政工作。从国外的成功事例看，公众参与要做到建立健全相应的配套参与体系，而不是将其流于口号，从主体上看，应该让每一个行政举措能够涉及到的相关主体统统参与进来，当然，这里的参与不代表最后的定性，这样做，一方面，参与者多了份表达利益需求的平台，另一方面，政府通过这种方式了解各方利益诉求后，对于每一份诉求有条件的权衡和吸纳，按照比例原则作出合理合法的行政决定。如前文提到美国立法到施法整个过程的普遍参与，常见的还有，政府官员、议会代表走访公民、举行听证会、参与共同讨论等等。

　　最后，发挥基层组织的作用，通过基层组织普遍的参与能够有效地减少政府与公民之间的直接对抗，减轻城市管理部门的负担，把适合市场运行的城市管理事务交给市场处理，采用多样性的教育实践活动，做到市民与政府之间的纽带，进而达到良性的自治功效。

　　通过大量国外的典范，结合我们自身，第一，要求我们加强城市管理方面的教育和宣传工作，主动引导公众参与，积极引导公众约束自身的行为规范，在我们国家城市管理部门存在着缺少审批权，而享有监管权这样的现实问题，在实践中，城市管理部门只能调控行为人不能这样做，而缺少告知行为人该如何做的问题，进而导致标本难治，无法达到长效的管理机制。第二'科学规划政府职能权限、深化市场自由流动，力争政府与市场相互合作，共同促进城市的综合管理。第三，完善相应的法律法规，加快各项制度建设。在技术层面，综合添加经济、教育等手段，釆用现代化科技技术水平，科学的治理城市问题。在信息采集上，着力推进政府和市场、政府和社会、政府和公众的沟通和信息共享平台。根据以上几点，再针对我们国家现行的城市管理模式进行改革创新，同时结合中国城市管理的具体情况，制定一套适合中国国情的可行性城市管理模式。