目前体制对城市管理综合执法的法律定位

　　2目前体制对城市管理综合执法的法律定位

　　现阶段，我国处于社会转型时期，由以前的熟人社会向现在的陌生社会过渡，更是由以前的家庭本位向市场经济转型，集体意识向职业意识的转化，为什么古代社会容忍不了陈世美，包括现代社会歌曲中为什么五星红旗比我生命还重要？其意都是在强调中国社会的家族观念。

　　随着城市大规模务工人员的增多、环境的恶化、空巢老人的增加以及城镇失业下岗人数的递增，对社会的承载也有了前所未有的冲击，特别在城市社会化进程当中，城市管理又显得尤为重要和难解，城市管理的复杂性在于直接面对一些社会矛盾，正如中国政法大学马怀德教授所说，"城管问题是中国在城市化进程中所遇到的特有的问题。"''迄今为止，关于城市管理综合执法涉及到的领域还没有一部完整的统一法典，其法条依据依然还是《行政处罚法》第16条和国务院的几个文件。实践中，对城市管理职权的规定都是散放在地方立法中，只有靠地方立法来统筹规划城管管理的职权与行使。2012年生效的《行政强制法》，作为规范行政强制行为的专门法律，也是对城市管理部门拥有行政强制权作出了明确的回应，无疑该部法律又是行政立法当中的一次创新和跃进，更加规范了城市执法当中粗暴狂野的执法行为。从一定意义上来看，对目前社会当中出现争议较大的拆迁、小贩等行政强制相关的问题得到了约束和控制，正如行政法教授姜明安所言："没有法律的控制、制约，城管制度出了很多的问题。""《行政强制法》

　　能够赋予城管必要的权力，同时又能防止权力的滥用，对暴力执法行为予以追究。"其实，在社会实践中，城市管理部门之所以倍受人们和媒体的关注，一方面来源于被执法者往往是一些社会待业人员或者己经失去部分生活来源的"弱势群体",只能通过一些技能或者劳务来争取对等廉价的报酬，而换取这些等额的交换机会只能来源于人多的小巷，而他们又没有太多的文化，进而常常遭到人们的唾弃，其社会评价不高，目的也是在为了生存的需要，迫于生计；另一方面，作为公权力部门，根据卢梭的社会契约论，公民为了保护自身的权利不受侵犯，每个人让渡一部分私权利（自然权利）进而形成公权力，公权力的行使必须受到全体公民的监督和制约，并管理国家事务为公众服务。密尔他认为："任何一个人，当他有能力掉卫自己的权利和利益时，他的这些权利和利益才不会被人忽视，人们越是有自保的力量去进行自保，他们就越能免遭他人的侵害。" '2因此，公共职能部门受到人们的关注是情理之中，同时，城市管理这一重要涉及自身利益的行政职能行使更加会受到公众的关注。如果对这一类群体一味的采取处罚的方式，只能使他们的生活逼到绝路，加上贫困而产生的仇富心理，只能采用极端的方式进行对抗，相应地执法难度也会得到相应提高。从另外一个角度试想，尽管他们占用了城市的道路影响了交通，更影响到城市的环境，但是从一定程度上讲他们又为这个城市注入了鲜血，使得附近的居民获得更加便捷的生活方式，我们应该对他们的生存权利进行一个重新的考量和规制。如果通过一定的方式进行管理，纳入正轨的社会调节，在保证不妨害正常的交通和环境的前提下，是不是可以给他们一定的自由化环境和生存的空间，从而也可以改变阶级的对立和冲突的产生，融合"官"与"民"之间的关系。行政管理的职能一部分就是借助行政手段来管理国家，通过行政执法来实现城市的秩序与和谐，而不能完全依靠强制力和处罚力。

　　同样的，这类手段达到的目的并不有悖于依法行政和合理行政，反正更加增强执法主体的亲民性，降低一些行政成本，又达到了行政的目的。

　　2.1城市管理综合执法权的合理配置的法理基础

　　城市管理作为现代社会城市发展的必然产物，其相关的理论体系并未成熟，这一现象显然落后于城市发展所需的社会实践，导致社会实践面临的各式各样的复杂问题得不到种种理论上的支撑。为此笔者花费了大量的时间查阅了与城市管理相关的材料与书籍，了解了一些相关学说，归纳、梳理和总结了一些学者的理论，略谈一些自己的想法和看法，希望能对今后城市管理社会实践领域的发展起到有益的作用。
　　
　　2.1.1城市分权制衡理论

　　权力，是渗透于人类社会各个角落和阶层的一种广泛的文化现象与话题，是规范人类社会中人与人之间的各种社会、文化、政治、经济等关系的重要元素。13《布莱克维尔政治学百科全书》载到："权力基本上是指一个行为者或机构影响其他行为者或机构的态度和行为的能力".

　　"权力从本质上具有强制性、支配性、扩张性和任意性的特征。强制是权力的天然属性，无强制则无权力可言；权力以支配他人为目的，离开被支配的对象，权力便不复存在；权力还推动其主体不断地强制他人，甚至支配其他权力，它一经产生便始终处于不断扩张的运动过程中；同时权力的运行本身并无固定的理性规则而带有极大的随意性，所以常常令权力主体无法驾驳而落入他人之手。15从行政法的视野来看，行政权即是指执行权、管理权，主要是指国家行政机关执行国家法律、管理国家内政外交事务的权力。现代行政法意义上的行政权大致可分为：

　　行政立法权、行政命令权、行政处理权、行政监督权、行政裁决权、行政强制权和行政处罚权。

　　"行政权的行使通过法律的规定赋予了行政机关，行政机关又代表国家履行一定的职责，因而又构成行政法理论上的行政主体。行政权配置的合理与否不仅仅影响到切实的行政相对人利益、权利、自由等基本价值，还会触碰到整个社会的秩序、权力运作的效率和预期达到的效益。

　　正如有些观点：行政作为除立法、司法以外的所有国家作用或曰国家职能，与立法、行政、司法三权分立的政体模式是相适应的。

　　早在洛克在其《政府论》中就充分阐述了权力分权与制衡的思想，提出"要实现对行政权力的有效制约和合理配置，从而达到限制政府权力，维护公民权利的目的",'8立法、司法、行政的三权分立是最基本的逻辑起点，一直是西方普遍遵守的法理准则，也被普遍适用到政治体制和有关的国家管理事务当中。权力分权理论最早可以追溯到古希腊、古罗马时期，亚里士多德就说到："一切政体都是三个要素作为构成的基础",即"议事机能"、"行政机能"和"审判机能".19后来在罗马征服希腊之后，这一理论也逐步为罗马的强盛提供了一些理论的支撑，同时也深化了分权制衡思想。近代，随着大量西方思想家的涌现，比如：思想家马基雅弗利、洛克、孟德斯鸡以及后来部分西方国家宪法的立法者，逐步深化和完善着权力分权与制衡理论，相关著作也名流千古，相关学说也得到广泛的推崇，为后人法治研究、权力配置提供了一个理论的学习和借鉴，比如《君主论》、《政府论》及《论法的精神》丰富了国内法治思想史的研究、更大推进了中国政治哲学和历史哲学的进展研究。法国思想家孟德斯鸡继承和发展了洛克早期提到的权力分权学说，并系统总结阐述了分权与制衡的关系，首先把三大权力进行分立，即国会议会行使立法权、君主行政长官行使行政权、法院审判机关行使司法权；其次三大权力之间不仅分立，而且要互相制衡；最后是在统治者内部，"要防止滥用权力，必须以权力约束权力".

　　"就分权理论的产生发展看，一方面是为了公民争取到更多的政治民主权利，防止权力的滥用和专制的统治，而在古希腊、古罗马时期是奴隶主与自由民、平民之间的分权，而近现代西方是新兴资本主义和封建主义之间的分权。所以，就从整个西方来看，这种理论为资产阶级革命增加了筹码。另一方面，从宏观角度来看，分权理论主要是针对大的统治地位的转化，即革命后一种新的政权取代另一种阶级下的政权，也可以理解为是针对于国家政治制度和基本政治形式而言的，早在中国古代，秦朝就已经设立了监察官一一御史大夫、辅佐丞相，同时负责对各个部门和官吏进行监察和纠劾。而到汉朝，在中央设御史府的同时，丞相府设司直、司隶设司隶校尉一人，统为中央监察官，又在各地方设立十三部剌史，监察地方二千石长吏，并制定了第一个专门性的地方监察法规。唐在隋的基础上在御史台下设台院、殿院、察院，分工具体，相互合作，初唐把全国分了 10个监察区，成为十道（后增加到十五道），直至清末都察院下设二十二道监察御史。而现今随着我国社会主义进程的不断推进，符合大体的法治要求，一些社会主义国家包括中国都相继继承了行政和立法的分权，从一定范围上讲，权力分权与制衡理论并不是适合于所有国家政治体系，我国是具有中国特色的社会主义国家，现代化建设不断要求我们必须从中国的实际出发，不能完全照抄、照搬外国的经验、模式，另一点权力分权与制衡理论通过政治制度的安排分工和配置，从来防止阶级内部所带来的另一种隐患，比如出现新的集权和专制。针对阶级内部，在我国现有的行政管理体系当中，行政机关是法定具有行政处罚权的机关，在法律的授权范围内行使检查权、许可权、审批权、强制权、征收权、处罚权和管理权等等一系列的权力，假如权力无休止的扩张，庞大的行政权就会滋生腐败的土壤，此时在这种完全失衡的体制下，人民的权利就得不到切实的保障，只能尝试到制度失衡下的恶果。在大力发展民主自由政治，加快行政管理体制改革进程中，我们行政管理改革目标一部分应该是将行政权进行严格的缩减与控制。公民自治能够解决的，尽可能的少些审批、少些许可，能够采用其他柔软的手段同样达到行政目的的，尽量采用温和的方式。严格限制行政权的实施和执行，使权力真正关进牢笼里面，进而达到权力的优化分配与制衡监督，防止内部的独裁和专制，也可以使得更多的人参与到国家管理和治理当中，建立一个民主与对人民负责的政府，这也符合近年来我们一直倡导的"小政府，大社会"的现代管理理念。

　　2.1.2公共管理理论

　　现代城市管理涉及到多个领域多个学科的交汇，因此，它需要不同的学科理论和实证研究方法予以佐证，城市管理又属于管理学支所研究的范畴，管理学方法就显得十分的必要和重要。

　　公共管理主要还是偏向于对社会公共组织的管理，是在政府这个大前提下整合各个公共部门的社会资源，再对社会公共事务进行一个有机的治理，整合出一套有效可行的规则、制度及保障这些规则和制度的可实施性和可操作性。当然，其核心主宰属于政府。结合目前中国的现状，该体制大致的构成为：在中国共产党的领导下，在以政府作为公共管理的核心力量，当然，一些非政府性的公共社会部门、基层自治组织以及社会团体的作用也显得日益的重要，但是其重要特征还是采用劝说、解释及说教的方法进行道德上的约束，从而达到管理的目的，以上可以概括出其为公共管理手段里的第一种手段即"柔性管理手段".而另外一种手段，是借助某种特定的权力（不仅仅指公权力）而针对管理者进行的一种强制性的手段，管理学上称为"刚性管理手段".综上，可以归纳为公共管理是沿着管理学的原理和理论，运用行政手段对社会事务进行治理管理，进而达到一个目的，即通过公权力的实施和再分配、再管理、再配置，提供一些公益的组织、公共的服务和共同的责任来实现社会的公共利益。

　　2.1.3 "大城管"理论

　　跟随着国家现代化的进程及经济的高速发展，地方政府职能部门的权力也由之前的城市规划与城市建设等方向向新的领域即城市的综合治理蔓延。为了更好的让城市管理与国家的经济命脉相协调，进而提高城市的综合水平，文化蕴含。因此，提出了一些新的理念上的、制度上的以及模式上的创新，逐步适应城市的发展，"大城管"理论也就油然而生了。

　　在去年的2月18日，武汉市城管局当天召幵新闻发布会，向外界传递一个信息，在次月的1号起，中国内陆首个"大城管"的地方性法规"将正式的实施，此举意义重大，一方面符合现代法治政府和服务型政府的理论要求，在管理主体上，不仅仅有一些传统的行政部门进行规范性的治理，还注入了新鲜的血液，鼓动社会的全体人员共同参与到城市管理当中22,形成一个多元化的城市管理监督体系。另一方面，确立以一体化的综合管理体制，包括审查、督査、问责、通报以及考核等相关制度的确立，形成了一个"政府引导、市场调控、全民参与"的良好局面。

　　城市管理部门作为城市管理的重要主体，其担负着众多的行政管理职责，也处于城市管理的核心地位，构造出"大城管"的基础，充分发挥城市管理部门这一基础性的作用，是实现规范性执法的要求。"大城管",即构建城市综合管理体制，是破解当前城市管理难题的可行路径。

　　"因为城市管理部门涉及到的社会领域众多，也与多个部门权力职能交汇，因此"大城管"制度要求内外协调一致，分工合作，将一些分散的问题集中处理，多元化的结构形式转变为一元的管理模式，将隶属或者总分之类的部门整合到一起，相互管理和协调进而构建了一个现代化的大城管模式。"大城管"的本质就是各地级行政长官任"一把手",统筹规划协调其权属的各个职能部门，打破以往各个部门之间审批、管理、执行等方面的限制，同时也增加各部门之间的联系和合作，使得行政工作更加顺利和畅通。但是城市的管理不是一种管理权的分散或集中，也不是主体的变更和转化，更多的是权力的限制和职权的定位，最重要的是能否达到法律效果与社会效果的统一，能否达到民意的支持和认可。改革不能"换汤不换药",关键要对症下药，一个有效的改革制度，特别是权力的转移和更变，要建立在一个普民认同的基础之上，方能称之为一个成功的改革。实现公民的普遍监督和多元化的制衡的机制，才能更好的保护权利，实现权力的平衡，不被异化。"大城管"的内涵也要求我们，要着眼于整体的最大利益，利用一切能够利用的有效资源，齐头并进，为更多的公民争取最优化的生存环境和生活水平，个人基本权利能够得到及时有效的保障和实施，在各个部门的协调和治理下，让多方能够参与进去，提高城市的综合竞争力，树立良好的政府形象，推动城市现代化的进程。

　　2.2主要论述城市管理综合执法的过去和现状

　　2.2.1城市管理综合执法的产生背景

　　城市的有序进行离不开城市管理部门，"行政部门的基本任务就是维护社会稳定秩序，社会安宁，管理国家各项事务，也是中国自古以来宗法等级制度所形成的，更与古代的政体一一中央集权制度有密切的关系，因而，这就造就了行政权的过量及细化后带来的零乱和交错。在社会实践中，过多的行政权力在具体管理当中就会出现行政主体的碰撞和重复某一行政行为，甚至还会出现行政的"真空".23尤其是随着市场化的逐步推进，越来越多的务工人员的增加、老龄化的急剧增多、社会承载力的不足等等一系列的问题都在考验着城市管理部门和行政执法机关，同时也造就了行政执法部门的增多，使得"衙门"与"民"之间比例的失衡，财政支出的增多，税负的超重。然而更可怕的是，大多数城市管理处于一个各自其政的状态，也就形成了权力交叉下的权力失衡，社会秩序的混乱。另一面，权力得不到有效的监督和制约所导致的滥用，恣意蛮横、飞扬践扈的执法方式也愈加的严重，所直接带来的后果就是警察式的治理国家，行政和司法的不分，加剧了官与民之间的矛盾。在这样的一个大背景下，20世纪80年代国家进行市场化的改革进而挑战传统粗放式的管理模式，原来的政府管理模式己不再适宜现代城市中新的要求。最后，设计出一套由一个行政管理部门进行牵头，其他行政部门予以配合的管理模式。

　　2.2.2城市管理综合执法的发展历程

　　城市管理综合执法无论在过去的立法还是执法过程中，过分的强调"管理"的作用，一个权力的诞生形影相随出一支新的执法队伍，容易导致队伍的臃肿、权力的交叉、也衍生出行政效率的低下。进入二十世纪八十年代之后，社会由计划经济到市场经济，全党的工作中心也随之转移到社会主义现代化建设当中，意识到行政效率的低下、执法权的错乱等一系列问题之后，政府进行了一些简单的改革，转变为由一个行政部门牵头执法，其他部门给予配合的执法方式。

　　但是并没有触碰到实质执法出现的问题，仍存续着执法机构的不统一、执法权力的分散等诸多难题，虽有所改进，但是起到的积极意义并不大，仍旧是执法的混乱。

　　自96年《中华人民共和国行政处屈法》出台之后确立了执行主体的合法性，为行政执法活动给予了法律上的保障，其意义重大。其后国务院为了推行该法第十六条的规定，同年4月又发布一个通知文件，让城市管理综合执法推向了一个薪新的舞台。到2002年，国务院陆续下发几个重要的《决定》文件，丰富和充实了城市管理综合执法的理论基础和合法基础，且先后批准了近70个城市行政处罚权的试点工作，拉开城市管理新的序幕。从2002年至今，城市管理综合执法已经到了深入阶段，各项行政工作有条理，有分工的进行着，随后在2003年通过的《行政许可法》及2011年通过的《行政强制法》对我国的城市管理工作都具有划时代的意义。

　　2.2.3城市管理综合执法取得的现实效果

　　城市管理工作任务还很艰巨，经过这些年的发展，由最初的试点到全国的推进，目前从整体发展过程来看，并未成熟，只是初见成效。

　　第一，提高了行政工作效率，有力指导了城市管理工作的开展。之前的一段历史时间内，绝大多数部门采用的都是"一条龙"式的管理执法理念，缺乏一个有效的监督和问责机制，导致行政权力的随意性和不确定性，严重影响了执法正常的实施。另外行政权的交叉、重叠等问题严重干扰了行政的高效便民，造成执法资源的浪费，执法的重复。根据各地城市管理领域的特点，对有关的行政权力进行部门的优化和合理的配置，初步形成了各项权力的分离，"审"到"批"的分离，"管"到"罚"的分离，同时捋顺了各部门的职责。此外，执法思想的逐级渗入，各项法律法规的出台（尤其是《行政强制法》的出台）不仅仅规范了行政主体的合法性更加规范执法的手段和方式。随着试点工作的大力幵展，也提高了行政效率，协调了 "官""民"之间的矛盾冲突。

　　第二，降低了不必要的行政执法成本。在城市管理领域实行集中管理，避免了之前的越权和缺位等问题，也合理的避免了重复执法给被执法者带了诸多麻烦。对以前没有必要存在的部门进行了撤销、重组，更加提高了办事效率，节约了行政成本。

　　第三，更加能够推进政府行政体制改革。党的十八大提出了 "要深化行政体制改革".而城市管理综合执法能够更高的推进简政放权思想，更好的实现政企分幵、政资分幵、政事分开、政社分开。在社会化进程中，城市管理等少数领域推进行政执法的试点工作，稳步推进大部门体制改革，效仿成功城市大城管的典型案例和实践方式，是健全各个部门职责体系的大胆尝试，深化理论学习研究，总结先前的经验和教训能够更好的指导之后的实践工作，这种新型的体制将更大的协调各部门的配合协调机制，为现代的管理模式打下了一个良好的基础。

　　2.3主要几个城市的执法概况

　　城市社会化进程中，城市管理是每个国家都要面对的一个现实问题，尽管不同国家不同城市可能存在着管理体制的不同，但是所面对的城市管理问题是一致的。在全国范围来看，尽管我们都是统一的社会政治制度，但是在研究具体城市管理中一些优良的作法和管理模式还是值得其他城市借鉴和学习的。

　　2.3.1北京城市管理执法进程

　　北京宣武区是首个经国务院批准同意实施城市管理综合执法的试点地域，加上又属于全国一线城市，无论现在的城六区还是郊县十区，整体的城市行政执法概况都是走在全国的前沿，通过这么多年的试运行，首先，基本上已经解决执法中存在的诸多弊病，多头执法、权力叠加及条块分割等问题不复存在，进而间接的提高了行政执法的权威和效率。其次，北京崇文的城市管理模式又为全国的城市执法提供了强有力的实践参考，不仅仅是为了城市的管理而管理，而是注入了新的血液，把更多的管理内容放在改善民生、提高民生水平上来，更是带着一定的情感去管理国家事务。由单一管理向社会化管理进行过渡，由突击式管理向常态式管理迈进，更由一个粗放式管理向具体细化式管理转变。这种管理方式不仅仅满足了以人为本的理念，更加符合现代国家的普遍要求，增强了行政执行力，更加推动城市的长效发展。最后，北京外来人口的不断膨胀，带来了一系列的城市问题，交通的拥堵、铺天盖地的小广告以及环境的恶化等等带来的负面城市问题也让首都北京面临着巨大的挑战，如前面如说，北京城市管理部门庞大的涉及14个方面的执法范围，到底如何进行细化和职权划分就显得非常的重要，例如随便一个街头无证小贩乱占道行为，就涉及到好几个行政主体：工商、交通部门、市容部门都可以给予相应的行政处罚，很有可能造成执法的重复性和不彻底性，而现在明确城市管理部门一系列职权之后也就解决了上述问题，更加形成了具体的职责范围。

　　在管理方式和形式上，北京有着天然的地理优势，以中关村为首的先进的技术信息手段的应用使得数字城市融入到政府管理模式当中，同时通过各种途径加强宣传，让更多的市民参与到政府城市管理工作当中。在执法手段上看，北京城市管理部门执法手段也不断的创新，与时俱进。其中比较典型的联合执法：例如，2005年11月，朝阳区城市管理监察大队和朝阳区工商局、卫生局联合执法，取缔了地处北沙滩西南地区的京城最大规模的非法"鹤子交易市场",以防控高致病性禽流感。特别要指出的是，自从"李志强事件"发生后，城管与公安部门的联合执法得到了加强。"柔性执法：2005年9月，东城区城管大队将"谈判技巧"引入执法，缓解矛盾，避免冲突发生。他们率先在全市成立了第一个"谈判"小组，正式引进公安"谈判技巧",应对执法中可能出现的各种突发的暴力抗法事件，变"刚性"为''柔性"执法，取得了预期的效果。这种"以柔克刚"的做法正在被北京市其他地区的城管部门使用。另外，北京市海淀区中关村西区近期幵展的无照商贩联合整治月行动中主动执法、靠前执法、柔性执法、规劝为主的做法也受到了好评。"
　　
　　2.3.2上海城市管理执法进程

　　上海市政府根据国务院关于集中行使行政处罚权的文件精神，先后制定了《关于本市开展区县城市管理领域相对集中行政处罚权工作的决定》、《上海市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》。先后对其16个辖区1县开展了城市管理综合执法权的执法工作，更加提高了行政机关的执政力，其基本的理念和思想符合一个现代大型城市的需要，产生了良好的社会效果。

　　在实施综合执法之后，上海城市管理部门以综合执法为方式，行使权力集中，对涉及到的公共管理的权力按照层面分成了市、区、街道三级，就单位内部而言，又具体细分各个部门、各门分支的职权范围。比如：原来由上海市建设委员会所具有的城市综合管理相对集中处罚权，现在其具体的管理事务交到上海市城市管理行政执法局来行使，而现在的上海市建设委员会只是对自身职权范围内的规范性文件进行相关的起草与制定工作以及对城市管理当中涉及集中行政处罚权进行协调和调度，类似于这样的重新对职权的划分还有许多。在分权的同时进行有益的创新，更是符合现代有限政府的理论思想。其次，区城市管理部门改变了之前街道监察队分块整治，对跨街道的违法行为无能为力的局面，调动整个执法队伍的力量进行集中整治。如：

　　上海市中心城区徐汇区从城市管理部门成立起，先后从"城管一号" 一直到"城管六号"的一系列的执法活动，对辖区各个街道的长期难以解决的违法行为进行了重点的整治，消除了 "踢皮球"想象，大大提高了政府的执行力和办事效率。

　　2.3.3广州城市管理执法进程

　　"一个城市管理水平的高低，是衡量其经济社会发展、社会进步和精神文明程度的重要指标。经济越是发达，城市发展步伐越快，就越要加强和完善城市管理工作，这是毋容置疑的。"28作为经济改革前沿的城市，广州市一向注重城市管理方式的多样性，早在上个世纪90年代，广州就幵始"以块为主，权责统一"的城市管理模式，随着居民对城市管理期望值的增高，管理事务也日趋的复杂多样，管理事项也越多的繁琐，2002年后，广州市城市管理工作的重点方向就是加强综合执法力度，消除责任、权限的不清晰。全方位的明确执法的主体人员、职权划分、工作安排、制度建设和经费的预算等工作，捋顺各个部门的关系和职权划分，确立市、区、街道的职权范围，统筹合理安排。经过这一系列的改革举措，广州市逐步建立了新的城市管理体系，新的体系虽然解决了权责不清，重复执法的现象，但是从根本上困扰城市管理旳问题还未消除，如城市管理部门仍然隶属于建设委员会，并没有独立的执法地位，导致效率的低下，职责交叉问题并未根本上的解决，另外缺乏对下级人事任免权和财政控制的市局，并没有一个有效的监督手段，导致协调的不畅通，这种局面一直延续到2008年初。2008年广州市进行了大规模的城市管理职能部门的大部制改革，涉及内容既有部门的合并又有事业单位的分类，还包括行政权的下放等等几个方面。在这次改革中，城市管理部门从建设委员会里面独立出来成立新的实体行政单位，拥有市容市貌、城管综合执法、道路卫生、市政建设等多个领域的行政权，职贵上进行了大批量的调整，人员也得到妥善的安置，也初步形成现代科学的行政运行体制。在城市管理最为敏感的领域进行了整合后，不仅仅使部门协调更加畅通，还更好的降低了协调间的行政成本。最后，这次大部制改革为职能的优化也起到一定的积极作用，更为职责的明细、执行的更加顺畅提供了技术上的支持。