海域使用权一级市场流转制度

　　2 海域使用权一级市场流转制度

　　按照中央对于更广范围更强程度地发挥资源配置在市场中的决定性作用的要求，必须全面深化地推进海域使用权配置的市场化，建立海域资源交易市场，包括海域使用权一级市场和海域使用权二级市场。海域使用权一级市场是指国家依照法律法规，将海域使用权依照法定程序转让给适格用海人的交易关系。目前的海域使用权市场以政府为交易一方的一级市场为主，这是一种初次分配方式。政府在一定程度上享有主动权，制订合理的供海计划，集中海域、统筹规划；统一海域使用权一级市场的管理，以需引供，严控海域总量的供应，增强政府市场调节能力，发挥海域资源配置的优化作用。

　　2.1 海域使用权一级市场的主要流转方式

　　《海域使用管理法》第 19 条规定了海域使用权可通过申请审批取得，第 20条第一款明确了海域使用权还可通过招标或者拍卖的方式取得；《海域使用权管理规定》第五章则规定了通过招标、拍卖方式可取得海域使用权：这实际上说明海域使用权一级市场流转方式主要包括申请审批、招标和拍卖。

　　2.1.1 申请审批

　　《海域使用管理法》第 16 条规定了申请的条件：单位和个人向海洋行政主管部门申请海域使用权时需提交的书面材料，包括：海域使用的申请书、证明材料、资信材料及其他法律法规规定的书面材料。第 17 条规定了审批程序：依据海洋功能区划，海洋行政主管部门须审核海域使用申请并征求同级相关部门意见，通过审核后，由有批准权的相关政府部门批准实施。可见，海域使用权的申请审批是指行为主体即公民、法人和其他组织向海洋行政主管部门依法定程序书面提出在特定时间内使用特定海域从事排他性用海活动的意思表示后，有管辖权的海洋行政主管部门就负有依法审查其申请材料并作出相应决定的义务。

　　《海域使用管理法》第 4 条明确了海洋功能区划，指出海域使用必须在符合海洋功能区划的前提下进行。第 17 条对海洋行政主管部门进行海域使用申请审核时需依海洋功能区划做出法律支持。这表明在海域使用权申请审批中，海洋功能区划具有基础性作用。另外，《海域使用权管理规定》第 18 条在此基础上做了补充，除了要求申请的项目用海要符合海域使用规划和海洋功能区划外，受理机关还要审查申请的海域是否设置海域使用权，其界址、面积是否清楚详实。需要报送的，受理机关要将材料报送到审查机关，审查机关在收到受理机关申请材料后要依法进行审查。对符合条件的，提请同级人民政府批准，不符合条件的，依法告知申请人。海域使用权申请先经政府批准，再由审核机关作出项目用海复批，而海域使用权申请人应当按项目用海复批要求办理海域使用权登记，领取海域使用权证书。

　　从全国范围看，通过申请审批，2012 年，全国发放 2348 本海域使用权证书，确权 271689.85 公顷的海域面积；2013 年，全国发放 3881 本海域使用权证书，确权 349587.57 公顷的海域面积。从地方上看，2012 年，辽宁省发放 531 本海域使用权证书，确权 135811.76 公顷的海域面积；山东省发放 434 本海域使用权证书，确权 66400.06 公顷的海域面积；江苏省发放 294 本海域使用权证书，确权44166.42 公顷的海域面积。2013 年，山东省发放 1121 本海域使用权证书，确权126679.62 公顷的海域面积；辽宁省发放 861 本海域使用权证书，确权 144861.29公顷的海域面积；广西省发放 484 本海域使用权证书，确权 4183.41 公顷的海域面积。

　　作为近年来海洋重点发展的浙江省，国家给予了大力支持，为贯彻落实《浙江海洋经济发展示范区规划》，国家海洋局提出的“三定”职责中，明确提出一点是要进一步提高海域使用审批效率，优化审批程序，积极支持浙江省海域使用权证书的试点推广工作，按程序办理建设项目手续，探索海域使用权一级市场用海项目的审批新模式。这是国务院对以浙江为典型的沿海省的要求，也可以从中窥探出国家对全国海洋的发展方向的预期。

　　2.1.2 招标

　　招标制度作为一种“公共采购”或“集中采购”的手段最早出现在英国。现今的招标是指采购人（业主）预先就采购的货物、工程或服务等提出条件和要求，邀请众多投标人参加投标，并按照规定的程序，从投标人中选择交易对象的一种市场交易行为。

　　海域使用权招标是指海洋行政主管部门发布招标公告，邀请特定或者不特定的单位和个人参加海域使用权招标，根据投标结构确定海域使用权人的行为。

　　《海域使用管理法》第 20 条明确了海域使用权可通过招标的方式取得，这表明除了第 19 条申请审批方式之外，招标也是取得海域使用权的方式之一。另外，本条还明确的一点是：海洋行政主管部门制订招标方案后，其组织实施须经相关人民政府批准，方可进行。联系《招标投标法》规定的“招标人具有编制招标文件和组织评标能力的，可以自行办理招标事宜。任何单位和个人不得强制其委托招标代理机构办理招标事宜”,可以充分说明海域使用权的招标工作由海洋行政主管部门自行组织安排便可进行。

　　《海域使用权管理规定》第 30 条规定了海域使用权招标的范围和限制条件。笼统而言，同一经营性用海的海域具有两个及其以上同一类型意向用海者的，应该通过招标或拍卖方式出让。招标的方式包括邀请特定对象的招标（即邀请招标）和邀请不特定对象的招标（即公开招标）。在具体操作过程中，首先由海洋行政主管部门制定招标方案，在制定过程中还需征求环境、渔业、海事等其他相关行政主管部门的意见。2013 年重组后的国家海洋局，将原农业部中国渔政、国家海洋局及其中国海监、海关总署海上缉私警察、公安部边防海警的队伍和职责整合，使得方案的制定更加便利。综合方案经相关人民政府审批后，作为正式招标方案进行招标。海域使用权招标的专业性比较强，在没有明确的法律法规可依循的前提下，可以参照《招标投标法》。招标完成后，依法对海域使用权进行登记，颁发海域使用权证书。

　　2012 年，全国共有 3 个省开展了海域使用权招标工作，共发放 50 本海域使用权证书，确权 10011.31 公顷的海域面积。其中江苏省通过招标发放 40 本海域使用权证书，确权 9441.36 公顷的海域面积；福建省通过招标发放 7 本海域使用权证书，确权 399.57 公顷的海域面积；浙江省通过招标发放 3 本海域使用权证书，确权海 170.38 公顷的海域面积。但从每公顷的使用金来看，浙江省为最，每公顷大约需要 19.51 万元的海域使用金。国家为推进《浙江海洋经济发展示范区规划》的贯彻实施，国家海洋局明确提出：“海域资源市场化方面，国家海洋局将进一步推进浙江省海域资源市场化配置进程，完善海域使用权招标制度，为探索建立浙江省海域使用二级市场提供技术指导和支持。”

　　2.1.3 拍卖

　　《拍卖法》第 3 条规定：“拍卖是指以公开竞价的形式，将特定物品或者财产权利转让给最高应价者的买卖方式。”海域使用权拍卖是指海洋行政主管部门发布拍卖公告，由竞买人在指定时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定海域使用权人的行为。

　　《海域使用管理法》第 20 条明确了海域使用权可通过拍卖的方式取得，这表明除了第 19 条申请审批方式之外，拍卖也是取得海域使用权的方式之一。《海域使用权管理规定》第 30 条规定了海域使用权拍卖的范围和限制条件，笼统而言，同一经营性用海的海域具有两个及其以上同一类型意向用海者的，应通过拍卖或招标方式出让。在拍卖前，要对相关的海域进行合理的价值评估，标底和底价要根据海域评估结果确定，不可低于按征收标准确定的海域测量费、评估费、海域使用论证费、海域使用金等费用总和。在具体操作过程中，首先由海洋行政主管部门制定拍卖方案，在制定过程中还需征求环境等其他相关行政主管部门的意见。综合各部门意见后的拍卖方案经过由人民政府审批后，作为正式拍卖方案进行拍卖。海域使用权拍卖的专业性比较强，在没有相关规定的前提下可以参照《拍卖法》。作为一种完全公开竞买方式的拍卖，只要是具备用海资格的用海者都可以参加，海域使用权最终归出价最高者所有。拍卖完成后，依法对海域使用权进行登记，颁发海域使用权证书。

　　2012 年，全国共有 6 个省、自治区开展了海域使用权拍卖工作，共发放 20本海域使用权证书，确权 1684.34 公顷的海域面积。其中广西省通过拍卖发放 8本海域使用权证书，确权 249.12 公顷海的海域面积；福建省通过拍卖发放 6 本海域使用权证书，确权 385.59 公顷的海域面积；江苏省通过拍卖发放 2 本海域使用权证书，确权 968.20 公顷的海域面积。其他三省包括浙江、广西、海南。但从每公顷的使用金来看，以海南省为最，每公顷大约需要 190.73 万元的海域使用金。