我国证券市场监管现状及存在问题

　　第 3 章 我国证券市场监管现状及存在问题

　　3.1 我国证券市场监管的现状

　　3.1.1 我国证券市场监管制度现状

　　在我国证券市场建立初期，各种地方性法规规范成为证券市场监管的主要制度依据，但随着我国证券市场的发展，我国逐步形成了统一的国家立法监管体系。在证券市场监管立法完善的过程中，我国不断对监管理念落后和监管措施过时的法律、法规、规章和一系列规范性文件进行清理和完善， 初步形成了具有中国特色的证券市场的法律监管体系，为我国逐步进入“依法治市”的证券市场监管模式打下了良好的法律制度基础。目前，在这个制度体系里，包括全国人大颁行的法律、国务院颁行行政法规、证券市场监管主管部门（证监会）和中国人民银行颁行的规章。法律层面的证券市场监管立法主要包括《证券法》、《公司法》以及《刑法》等。2005 年全国人大常委会对 1999 年 7 月颁行的《证券法》进行了全面的修订，在进一步完善证券市场监督管理体制基础上，丰富了监管手段，还赋予证券市场监管机关准司法权来惩处违法行为，这标志着我国集中统一的证券市场监管体制正式形成。修订后的《证券法》于 2006 年 1 月 1 日施行，是证券市场监管执法最重要、最基本的法律依据和准绳，也使是我国证券市场监管规章、规定和司法解释的基石。《公司法》在证券市场监管方面主要是对上市公司的上市条件、准入制度进行规范和控制，但是也通过对公司内部结构治理方面进行规范和控制从而实现证券上市交易的基础监管。《刑法》主要是通过对严重证券违法行为给予刑事处罚来维护证券市场秩序，刑事处罚在监管证券市场的同时还有较强的震慑作用。国务院行政法规层面的立法主要包括《股票发行与交易管理暂行条例》、《企业债券管理条例》、《公司登记管理条例》、《国库券条例》、《国务院关于股份有限公司境内上市外资股的规定》、等以国务院名义颁行的证券立法。国务院证券市场监管机关部门规章层面的立法是由证监会或中国人民银行等证券市场监管部门在有关法律已有规定的基础上对一些具体执行问题制定实施办法或工作细则，主要包括《禁止证券欺诈行为暂行办法》、《公开发行股票公司信息披露实施细则》、《证券投资基金管理暂行办法》、《证券公司网上委托业务核准程序》、《期货交易所管理办法》、《证券公司股票质押贷款管理办法》、《亏损上市公司暂行上市和终止上市实施办法》、《证券公司管理办法》、《外资参股证券公司设立规则》、《上市公司新股发行管理办法》和《外资参股基金管理公司设立规则》等。

　　3.1.2 我国证券市场行政监管现状

　　依据修订后的证券法，证券市场监督管理机关（即证监会，以下简称证监会）在行使行政权力监管证券市场时享有现场检查权，可以依法有权现场检查违法证券交易、服务机构的经营场所；享有资料查阅、复制权，即证监会在行使行政权力监管证券市场时有权查阅、复制与被调查案件有关的资料，但要对相关商业秘密负有保密的义务；享有冻结、查封权，即证监会在行使行政权力监管证券市场时有权有权冻结、查封违法经营机构、人员的相关账户；同时，证券还赋予证监会一定的准司法权以保障证监会在必要时候及时、有效地惩治证券交易、服务违法行为。我国以修订后的证券法为基础的政府集中统一监管模式具有以下一些优点：一是证券市场监管机关的地位在监管中得到不断强化，证券市场监管机关的权威性不断得到提高，为监管我国证券市场提供了更好的组织保证。二是我国证监会实现了垂直领导，加强了组织领导力度，可以一定程度上提高了证券市场监管工作的效率。三是对交易所主要管理人员的任职资格加强了管理，通过加强对交易所的行政监管来促进行业自律监管。四是这种集中统一监管模式在一定程度上契合了我国目前的人文环境，因为我国法治社会尚未确立，法治理念尚未深入人心，甚至是法律从业人员的法治意识都为得到确立，国人的规则意识较差，私人诉讼机制和行业自律都无法解决日益增多的证券市场违法行为，这就需要证券行政机关强化行政监管。

　　3.1.3 我国证券市场自律监管现状

　　我国证券市场自律监管机构主要是证券行业协会和证券交易所。中国证券业协会经依法注册成立于 1991 年 8 月 28 日，具有独立法人地位，协会由经营证券业务的机构、组织和人员在自愿的基础上组建而成，属于社会法人团体。证券交易所是我国证券市场的另一个自律性管理组织，证券交易所依法制定了证券行业从业准则和职业道德守则，监督会员合法经营证券业务，还设置了一系列监督、制约、处罚机制，监督其会员遵守当时签约承诺遵守的规则。根据实践证明，在成立之初，证券业协会和证券交易所并没有真正实现自律监管的功能，存在着自律监管手段短缺、监管效率低下和监管地位独立性相对缺乏等诸多问题，其功能更多的是为国家的集中监管服务，只是强化证券市场监管机关的监管权力的工具之一。但在我国证券市场的不断发展过程中，自律监管的重要作用得到了立法机关、行政机关和社会公众的重新认识和重视，自律监管组织也相继出台比较多的改革、完善措施。尤其是在 2002 年 7 月，中国证券业协会在会员大会首次明确了其组织的三大职能，即自律、服务和传导。并在其随后，证券经纪业委员会、分析师委员会、证券投资基金业委员会和投资银行业委员会相继成立，为证券业协会充分发挥其自律监管功能奠定了良好的基础。与此同时，我国证券交易所的自律监管功能也在不断地改革中得到不断的强化，也取得了一定的效果。

　　3.2 我国证券市场监管存在的问题

　　随着我国证券法规的不断完善和一系列相关强化措施、手段的出台，行政监管措施得到的不断完善，自律监管的作用得到不断强化，社会媒体等第三方监督的力度得到不断加强，司法机关的司法监督也因为司法改革和人们法治意识的增强而得到不断加强。

　　但是，我们也应该看到，我国证券市场监管水平与我国证券市场的飞速发展需求还不是很适应，证券市场监管中存在各种各样的不足和缺陷。以下就对现时证券市场监管中的突出问题进行一个简单分析。

　　3.2.1 证券市场监管理念相对落后

　　由于建国后我国经历了长时间采用严格计划经济体制，市场经济也只是脱胎于计划经济体制下，市场经济不发达，并且由于我国长期存在官本位思潮，我国证券市场监管手段上往往显得过于粗糙和简单化，过分强调审批机制，将指令性行政组织化管理手段简单地照搬于证券市场，一直遵循重准入管制、轻日常监管的理念。正是这种落后的、“官本位”思想控制下监管理念造成了我国证券市场监管长期存在有效性不足的问题，严重阻碍了我国证券市场的发展。例如我国长期以来一直采用证券上市公开交易审批制度，为了完成上市交易审核、批准工作，证券市场监管行政机关还专门设立了的证券发行审核委员会。这种审核、批准制度，效率远远低于美国实行的注册制，监管有效性也远远低于欧洲大陆法系国家采用的实质管理制度。从审批制的建立目的来看，其主要是为了保障上市公司的“质”和“量”,但监管实践证明，由于存在严重的信息不对称，拥有再强大的公权力、掌握再尽可能多信息的监管机关和组织也不能保障上市公司的质量，反而让已经上市的公司丧失创新、奋斗的动力，力求躺在“壳资源”上享受利益。

　　值得欣慰的是，中国证监会 2000 年以来不断强化证券市场市场化的改革，力求在证券市场监管理念上有所突破，特别是党的十八大召开以后，国务院已经认识到这种制度的弊端，已经明确提出要减少行政审批，十八届三中全会宣布“推进股票发行注册制改革”,证监会随即强势推出一揽子新股发行改革方案。但是，目前我国证券市场“重准入控制、轻日常监管”的监管理念并没有彻底得到革除。在实际监管工作中重审批、轻监管的现象仍然大量存在。

　　3.2.2 相关监管法律法规不够健全

　　虽然近些年来政府在监管立法方面已经取得了较大的进步，一系列规范证券市场的法律法规得到建立和完善，我国证券市场监管法律、法规的基本体系初步建立。但是，不可否认的是我国证券市场监管所依据的法律、法规体系还不够健全、完善， 相关方面的法规制度的建设还需要全面地加强和完善，在应对日渐复杂的违法行为的过程中还存在着很多的问题。具体问题体现在以下几个方面：一是目前我国证券法律制度在价值取向存在一定的偏差，过于强调一些市场经济发展以外的因素。例如在保护投资者利益特别是保护中小投资者合法权益方面强调的力度不够，这就导致在保护中小投资者合法权益方面的规定都显得有些过于简单化。二是在促进证券市场实现国际化发展方面的规定也存在着较为明显的不足，在国际化的辅助性立法方面存在着大量的缺失。在证券市场监管法律的域外适用和相应的法律冲突如何解决方面都缺乏更为详尽的规范。三是证券立法文本规定系统性和证券法律体系内的相关制度之间内部协调比较欠缺。四是由于我国的证券市场监管属于高度集中型的监管体制，这十分容易造成立法科学性、透明度较差。根据对证券市场监管立法历史调查可知，我国的证券市场监管机构几乎没有就起草某项证券市场监管的相关制度举行过公开的听证会。所以这就造成了监管法律、法规中的一些规定难以在实际的监管活动中得到有效地应用，缺乏对于实践的指导性，也没有操作可行性，常常给人一种“闭门造车”的 感觉。五是证券市场监管立法的前瞻性比较匮乏。一些不断变换形态监管新问题，难以有相应的现行法律、法规去解决。

　　3.2.3 行政监管措施缺乏有效性

　　我国证券市场行政监管机关近些年虽然不断加强对证券市场违法、违规行为的打击力度，但对一些违法行为的行政监管措施无论在规定还是在执行上都缺乏有效的责任控制机制。例如针对上市公司的违规、违法融资行为而对上市公司实施的行政罚款处罚时，最终都是上市公司承担这种利益损失的不利后果。众所周知，上市公司经营行为往往是被大股东、控股股东所控制，中小股东很难左右这些经营行为，在对实施违规行为的上市公司管理层处罚较轻和没有针对主导违法行为的控股股东进行责任追究机制的情况下，等于说中小股东没有任何违法行为和实施违法行为的主观意图的情况下承担了利益损失的后果，这不仅违背公正、公平原则，也大大消弱了证券市场监管的有效性。同时，由于我国采用高度集中的行政监管体制和行政执法的理念问题，执法决策过程和执法程序公开透明性比较差，这就导致在查处证券市场中的相关违规、违法行为的过程中暗箱操作现象比较多发，行政监管措施也常常难以落实到实处。此外，我国分业监管的模式也存在非常大的缺陷，各个监管机构在监管过程中难以实现有效的配合、协调，这就导致行政监管措施执行的有效性大打折扣。现实中，混业经营的趋势在不断明显，混业监管，统一监管也是时代所趋，才能使各种行政监管措施得到有效执行。

　　3.2.4 自律监管作用未能充分发挥

　　目前，从理论上来讲，我国有许多证券市场具有管理职能的组织都可以称为自律监管组织，如深圳证券交易所、上海证券交易所和中国证券业协会以及其下属的各个协会，但其在现实中都没有真正履行自律监管职能。这些名义上的自律监管组织名义上是相对独立的社会团体，但实际上难以保证应有的独立性，也就无法真正发挥其自律的职能。

　　总体而言，原因存在于多个方面。首先，我国自律监管组织的监管权力来源于政府的让渡。目前我国自律监管组织少之又少的监管权力基本上依赖于政府的被动让渡，而不是产生于法律的授权。其次，目前我国自律监管组织的内部工作人员官僚化特征比较明显。

　　一方面我国的自律监管组织都是在政府的“指导下”或者说是控制下产生的，组织负责人多是在政府监管机关的任命下产生，或者是由政府监管机关的工作人员兼任；另一方面由于自律监管组织内部监督、制约机制的不完善，自律监管组织的工作人员逐渐丧失竞争意识，慵懒、官僚化思想较为盛行。最后，由于目前自律监管的组织与实行他律监管的证监会之间的权力和责任关系还没有真正界定清楚。同时，由于行政监管机关有自我膨胀的倾向，“权力之手”都争揽更多权力的欲望，一定程度上抑制了自律监管组织发挥作用的领域，导致法律监管手段和自律监管手段的作用进一步弱化。

　　3.2.5 监管主体之间缺乏有效制约

　　我国的证券市场监督、管理机关在我国目前现有的监管体制下，拥有十分广泛的权力，集中了部分制度、规则的立法权、完全的行政执行权、裁决权，这本身没有什么值得质疑、批评的地方，从世界各国的证券市场监管机构的权力扩张情况来看，这也是一个发展趋向，其目的是为了更好的、更有效的监管证券市场。但是如果对这种不断扩张的权力没有严格有效的社会监督和制约机制与司法监督和制约机制对其进行约束和限制，就会造成权力的失控和滥用严重的后果。目前，国民的法治意识相对缺乏，新闻媒体囿于政治任务的限制，司法体制存在官僚化、行政化等很多不完善的情况，我国对证券市场监督、管理行政机关的监督和制约机制还没有完全、真正建立，还没有实现有效的权力制约。目前，我国在证券市场监管的立法中并没有规定到新闻媒体对证券市场监督职能的相关规定。同时，我国目前也没有颁行《新闻法》等新闻监督法规对媒体的监督行为进行规制，新闻媒体对证券市场监管主体和监管客体的监督权利只是依据宪法赋予公民的言论自由权。这一方面使得新闻媒体缺乏具体的法律规定保障其有力的监督市场参与主体的市场经营行为和监管执法机关的监管行为，新闻监督这往往受到各种各样的阻碍。所以我国新闻媒体针对证券市场的监督往往偏重于对市场参与主体的监督，针对证券市场监管的行政执法行为的监督却少之又少。另一方面，由于新闻监督法规的缺乏，个别新闻媒体假借新闻监督侵犯上市公司利益的事件多有发生，这十分不利于证券市场监管中制约机制的形成。例如最近时期 21 世纪网实施新闻敲诈案件。监管主体之间缺乏有效制约导致司法和行政监管中的腐败和低效很难得以解决。