国外证券市场监管模式及监管经验

　　第 4 章 国外证券市场监管模式及监管经验

　　4.1 集中型为主的监管模式

　　采用集中型为主的监管模式的国家（地区），都强化政府通过行政权力对金融市场进行监管，并将其作为主要的手段，证券交易所和证券业协会等金融市场自律监管组织虽然也承担一部分监管职能，但主要都是作为辅助手段。集中型为主的监管模式主要特点是：

　　一是重视证券市场监管的立法，往往都建立起一套完整的金融市场监管法律、法规体系，并将其作为金融市场参与主体的行为准则和金融市场的监管依据。二是重视政府的行政监管，一般都建立一个全国性的、权威性的监管机关。三是证券市场自律监管组织承担着协助政府完成一线监管的职能。集中型为主的监管模式可以充分发挥政府权力、财力资源丰富和非盈利性的特点，使得市场监管更具效率、公正和客观。当然，集中型为主的监管模式也并非是十全十美，其仍有许多不完善之处，例如监管成本较高行政权力不断膨胀而侵害公民的权利等缺陷。集中型为主的监管模式以美国最为典型，加拿大和我国台湾地区等也基本上采用了该种监管模式。下面就以美国证券市场监管模式为例对集中型为主的监管模式进行简要分析。

　　4.1.1 监管法律规范体系及内容

　　在证券市场监管立法上，美国建立了一套相对完善的、严密完整的证券市场监管法律、法规体系。既有联邦政府在证券市场监管方面的联邦政府层面立法，也有州政府层面的立法，还有自律监管组织的规章、规章，这构成了一个相对完善的证券市场监管法律体系。美国在 1933 年颁行的《证券法》着重规定了政府对证券发行活动的监管，对证券首次上市交易规则和监管措施进行了详尽的规定。为强化政府对证券日常交易活动的监管， 美国在 1934 年颁行了《证券交易法》，对证券日常交易中可能存在的违法行为规定了监管措施和责任归责规则，并在 1940 年颁行了《投资公司法》，对投资公司的市场准入和行为规范以及法律责任进行了规定。并且美国证券市场监管法律在“对于证券交易所内交易活动的监管和场外交易的监管在监管的严厉程度和监管方式等方面均有所区别①”.总体来看，美国的证券市场监管法律规范非常重视公开原则，在证券发行程序的公开、信息的公开披露和关联关系人交易的公开方面都有详尽的规定。

　　4.1.2 监管主体、手段

　　美国证券市场的主体主要包括证券交易委员会和证券业的自律监管组织，其中，依据 1934 年颁行的《证券交易法》成立的证券交易委员会，属于全国证券市场的统一监管机关，也是美国证券市场监管主体体系最重要的主体。拥有较为广泛的监管权力，具有一定限定范围的立法权调查权、处罚权和准司法权。证券交易商协会是美国证券市场最重要的自律监管组织。在美国，在联邦证券交易委员会作为证券监管的核心机构、联邦证券交易所和全国证券交易商协会作为辅助监管组织，共同构成了证券市场监管的主体体系。

　　美国证券市场监管的手段和措施深深受着 “自由、平等、公开”等政治民主思想的影响，并且由于美国社会有着较为浓厚的法治传统和意识，所以对证券市场监管的手段主要是法律手段。例如美国在 1934 年颁行的《证券交易法》中对证券交易中的垄断、欺诈等违法行为都明确规定了刑事责任处罚制度。当然，美国证券市场监管中也十分重视行政手段的应用，并在证券市场监管改革过程中不断强化证券市场管理机构的行政监管权力，力求通过行政手段加强证券市场的监管。同时，美国也十分重视自律监管手段的应用。由于美国社会的法治意识和规则意识较强，美国的自律监管手段在证券市场监管中起到了非常重要的作用。

　　4.2 自律型为主的监管模式

　　在实行自律型为主的监管模式的国家，政府机关对证券市场的监管相对较少，政府一般也不设立专门的监管机关。政府只是原则上规定资本市场参与主体的行为范围，具体的行为规范由自律组织规定。与集中型为主的监管模式相比，自律型为主的监管模式更加重视自律监管的价值，这是因为自律组织在证券市场监管过程中对违规、违法行为的能够实施迅速而有效的处理，监管效率比较高。另一方面，自律型为主的监管模式下，证券市场参与主体因为涉及自身的切身利益所以会积极参与到证券市场监管制度的制定过程中，这会促进证券市场的监管制度更加符合现实需求，监管制度实际操作可行性也比较强。但是，该种监管模式也不是完美的，也有十分明显的缺陷。首先，监管组织的权威性不足，监管威慑力不够强大，监管手段的强度也不够，难以掌控整个证券市场；其次，自律监管组织由于是在会员制基础上建立起来的，本能上就有保护会员利益的冲动，而投资者特别是中小投资者因为不是其会员，利益难以得到有效地保障。典型采用自律型为主的监管模式的国家是英国，荷兰和新加坡等国家也采用这种模式。以下以最为典型的英国为例对自律型为主的监管模式进行探讨。

　　4.2.1 监管法律规范体系及其内容

　　因为英国最先开始工业革命，英国的证券市场在世界上产生的最早。早期，英国并没有进行专门的证券市场监管立法，没有制定统一的证券法，相关证券监管法规和证券交易法规，都散落在其他企业法或竞争法中，监管法规是分散存在的。例如英国在 1948年颁行的《公司法》、在 1958 年颁行的《反欺诈法》和在 1973 年颁行的《公平交易法》

　　以及在 1986 年颁行的《金融服务法》等企业法或竞争法律规范对股票上市准入、日常交易等监管制度进行了规定。但是，在近些年，英国政府也逐渐认识到集中型为主的监管模式的优点，不断加大政府监管力度，重视政府监管的价值。如英国在 2000 年颁行了《金融服务和市场法》，加强了政府对外资并购的监管，制定了一系列政府监管的措施和责任方式。例如制定了限制兼并的市场规模的规则和兼并过程中信息披露规则，寄希望能够通过政府的行政权力对兼并中违法行为的监管克服证券市场信息失灵的问题，从而减少幕后交易问题的发生。 “《金融服务和市场法》将投资管理分为对正式上市证券和非正式上市证券管理两大部分，并建立了证券交易所的新秩序，自此，证券市场管理模式由传统的自律监管逐步向法制监管转化。”①但是《金融服务和市场法》的颁行并不意味英国的证券市场监管走向集中型为主的监管模式的道路，从整体上看，英国仍然以自律组织监管为主要监管模式的国家，详尽复杂的自律组织章程和其他规约仍承担着证券市场监管的主要任务。

　　4.2.2 监管主体、手段

　　作为“自律监管”的典型代表的英国，非常重视“自我监管”和“自我约束”的价值和功能，英国证券市场的自律监管组织中各种各样的会员式的行业协会构成了其证券市场监管的监管主体。主要由证券交易所协会、企业收购和合并专门研究小组和证券业理事会组成。其中，证券业理事会是英国自律监管主体体系的中心，不仅具有制度制定权限还有执法权限，既可以制订证券交易的各项规章制度，也可以执行有关规章制度。

　　证券交易所协会属于行业协会，由伦敦证券交易所交所和其他地区六个地方性证券交易所的经纪机构和自营机构在自愿的基础之上组建而成，承担着整个英国证券市场的一线监督职能，对证券市场的日常经营行为进行监督和管理。企业收购和合并问题专门小组的职责主要是企业兼并规则的研究和制定。证券业理事会是由专业协会代表组成的民间证券市场监督、管理组织，其也是既有规则制定权也有调查权和执法权力的机构，工作职责之一就是制定有关证券交易的各项规则，其下设常务委员会拥有调查权，针对证券市场参与主体的投诉进行调查。企业收购和合并问题专门小组和证券业理事会都是由英格兰银行提议而设立的。