密云县应急文化培育问题及原因分析

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　　【题目】密云县城乡居民应急文化培育中的问题研究
　　【绪论】密云县城乡居民应急文化培育现状研究绪论
　　【第一章】密云县应急文化培育问题及原因分析
　　【2.1  2.2】应急文化培育的主体与对象
　　【2.3】居民应急文化培养的内容
　　【2.4】应急文化培育的途径和形式
　　【第三章】城乡居民应急文化培育保障分析
　　【结论/参考文献】城乡居民应急文化意识构建结论与参考文献

　　第一章 密云县应急文化培育问题及原因分析
　　
　　一、基本情况

　　（一）概况

　　“密云县位于首都北京的东北部，地处燕山山地与华北平原交接处，东、北、西三面环山，中部是密云水库，地势低缓，西南是冲积平原，西南幵口呈蔽箕形。

　　密云县东西长约69公里，南北宽约64公里。全县总面积2229.45平方公里，占全市总面积的13%,是北京市土地面积最大的区县。密云山区面积大，有八山一水一分田之称。截至2012年底，密云县常住人口 47.4万人，是北京市五个生态涵养发展区中人口最多的区县。华北第一大水库--密云水库位于县境中部，控制潮河、白河流域面积1.6万平方千米，总库容43.75亿立方米，最大水面面积188平方千米，占全县土地面积近10%.密云县林木生态覆盖率达76.23%,水体质量常年保持国家二级标准以上，湿润指数和水体密度居全市之首，于2008年通过国家生态县考核验收，成为北方第一个国家生态县，被国家环保部评为全国首批生态文明建设试点地区,其发展定位是努力建设成为绿色国际休闲之都.”

　　（二）应急工作基本情况

　　密云县设有突发事件应急委员会（以下简称县应急委），负责统一领导全县突发事件应对工作。县应急委常设办事机构是密云县突发事件应急委员会办公室（以下简称县应急办，兼密云县应急指挥中心），设在县政府办公室。县应急办主要负责规划、组织、协调、指导、检查县内突发事件的预防和应对工作；县应急指挥中心设有指挥场所并配备相应的设备设施，是突发事件发生时县应急委的指挥平台。密云县应急委下设13个专项应急指挥部（详见附录一），参与各类重大、特别重大突发事件应急工作，并在县应急委领导下，具体负责指挥各类单一的一般、较大突发事件应急处置工作。除各专项应急指挥部外，如发生其他突发事件，则成立临时应急指挥部。同时，各委办局、各镇街也都设有相关工作的应急指挥部，接受县委及各应急指挥部领导，负责本辖区内的突发事件预防及处置工作。密云县有总体应急预案1个、专项应急预案32个、应急保障预案7个、镇街应急预案20个。同时，密云县结合应急管理工作实际，在物资、通信、法制、应急队伍、交通运输、医疗卫生、治安、资金、人员防护、技术开发与储备等方面明确了各有关单位的主要职责，对于做好应急工作起到了保障作用。

　　（三）应急文化培育工作情况

　　1.访谈基本情况本论文的前期访谈自2013年8月起，至2014年1月结束。访谈对象共分为四类：第一类是应急管理工作人员，包括县应急办和下属各应急指挥部、民政局、气象局、红十字会、教委、科委及科技馆、山区乡镇和平原镇街从事应急文化培育相关工作的领导干部或具体工作人员；第二类是城乡社区及社区卫生服务中心、小学校等单位从事应急管理相关工作的人员；第三类是普通城乡居民；第四类是县内的应急文化培育示范单位及典型个人，如：优秀科普示范社区、派出所与街道合作设立的“平安大课堂”、多年投身应急文化培育工作的优秀警官李国福等。

　　在尽量按照访谈对象各自情况设计访谈提纲的基础上，对20佘个单位的相关人员进行了面对面访谈（个别采取电话方式），为进一步分析密云应急文化培育问题及原因，提出强化城乡居民应急文化培育的路径提供了基础。

　　2.访谈内容小结（详见表1）
　　
　　通过查阅有关资料，结合访谈信息整理，将应急文化培育情况总结如下：

　　（1）应急文化培育的主体。密云县目前的应急文化培育力量主要来自三方面，一是政府机关，其中包括县应急委、应急办及下属的各个应急指挥部、各镇街及工作中需要做应急宣传的部分单位或部门。二是社区层面的相关单位，如城市居委会、农村村委会、城乡社区卫生服务中心等。三是学校，包括党校、初高中、小学校和幼儿园。其中政府和学校为主力，但也还存在一些不足。

　　（2）应急文化培育的对象。根据访谈情况，可知密云县目前的应急文化培育有两方面的对象：一是应急管理的有关工作人员，其中包括应急管理人员、从事应急具体工作的人员、各举位的主要负责人以及各类灾害信息员。二是被纳入培训的其他人员，如政府机关领导干部、城乡居民、中小学生等。

　　（3）应急文化培育的形式。从访谈了解到的情况看，密云县目前的应急文化培育工作主要有以下三种形式：一是宣传教育。政府及有关单位通过宣传栏、宣传手册或单页、显示屏、条幅等形式，幵展应急知识的宣传工作。二是应急知识培训。各系统内部有与开展应急工作相关的知识或技能培训；城乡社区开展面向居民的应急常识宣传或培训，但水平参差不齐；学校通过安全教育课程向学生们培训应急知识，但尚未囊括所有学生。三是应急演练。各专项指挥部、镇街和相关部门根据预案，定期组织专业性或综合性的应急演习，尤其是防汛、防火演习相对较多；城乡社区组织居民进行防讯转移、避险疏散等演习；中小学校不定期组织学生幵展紧急疏散演习等。

　　二、应急文化培育中存在的突出问题

　　（一）应急文化培育缺乏统一的组织协调

　　密云县的政府机关和应急部门己开始重视并积极组织应急知识的宣传与培训。就目前来看，应急文化培育工作由县应急委下设的应急办负责统一协调，但基本上是各职能部门或应急指挥部负责各自领域内的应急培训，如地震应急指挥部负责防震减灾方面的宣传，红十字会联合有关单位做医疗救护方面的培训，防汛抗旱指挥部组织各镇和县内有关部门幵展防沉知识宣传和应急演练，镇街则主要是各职能部门结合本职工作开展相关的培训。另外，每逢5_ 12防灾减灾日、安全宣传周及其他各种宣传日，在县应急办的统一组织下，地震、防讯、防火、安监等多个部门会联合在密云大剧院等公共场所幵展应急知识宣传活动，通常以悬挂条幅，放置海报、展板，发放宣传单（册）、纪念品及设置电子显示屏、现场咨询台等方式进行，大多属于简单联合而非有机组合。总体来看，部门各自为战，虽然符合职能设置及提高工作效率的要求，但不利于整体规划与协调，若能有总有分、有粗有细，将更有利于应急文化培育相关工作取得质的提升。

　　（二）应急文化培育对象覆盖面比较有限

　　从应急文化培育的对象来看，主要有如下几方面：一是各部门及应急指挥部基本都有针对系统内的应急管理工作政策、法律法规及工作方法等方面的培训，虽然涉及面不够广、覆盖面不够高，但基本能够满足日常应急管理工作的需要。二是政府机关工作人员的应急知识培训已经列入相关培训规划，但近两年刚刚起步，尚未收到明显效果。三是学校已经普遍开展针对学生的安全教存，但发展不平衡，有的因资金、教材、师资等限制，只有个别年级的学生有安全教育教材或是每周一次的安全教育课程，培训覆盖面不够广。四是部分城乡社区结合自身实际幵展应急知识的宣传，但参加人员有限，福射面还不够大。五是企业有安全生产的相关培训，但更多的是以企业负责人参加上级主管部门的安全工作会议和平时迎接检查、进行整改为主，企业内部员工直接接受的培训比较欠缺，存在“为了检查而做安全”的问题。总体来看，应急文化培育的对象还相当有限，急需分门别类地将更多的城乡居民纳入到应急文化培育体系中来。

　　（三）应急文化培育内容全面性不足

　　对领导干部的培训，如县委党校举办的处级领导干部“周末大学堂”课程中，将应急作为专门的一部分供全县处级领导干部和处级后备干部、优秀年轻干部等选择，但在内容设置上，偏向意识和理论，缺乏应急知识和专业技能，不能让领导干部们更直观地体会到应急知识和技能的重要性，其也就容易在日常工作中忽略对应急文化培育的投入；对机关、企事业单位和城乡居民的培训，主要针对应急知识和技能，缺少针对应急管理体系、应急预案、应急程序、应急反应等方面的内容，致使普通人游离在应急管理之外，不能很好地融入到应急管理体系之中，发挥个体在危机中的主导作用。另外，现有的应急文化培育内容看似不少，但因各培育主体的侧重点不同且普遍偏少，导致城乡居民日常防灾避险及在危机中自救互救知识培训仍有很大的空白。同时，还有一些内容涉及很少甚至没有，如信息安全、金融安全、环境安全（各种污染及福射）、运动安全、心理安全等。

　　（四）应急文化培育形式不够丰富

　　密云县的应急文化培育工作以传统的发放宣传材料、召幵会议、举办讲座等形式为主，案例分析、视频短片、网络平台及手机信息等现代化手段渐渐被引入，但受案例开发及情景模拟技术要求、对应急文化统筹研究及人们利用网络普遍性等诸多方面的局限，尚未得到广泛应用。面向社会公众的预警发布机制不够健全，现有的预警信息发布渠道尚不能全面覆盖公众，预警信息发布的时效性、通俗性有待进一步改善，城乡居民对预警信息的敏感度不高。避难场所及逃生路线、疏散图解等局限在应急管理部门，普通群众对其知晓率普遍不高。应急文化培育的针对性不强，也制约了培育形式的多样化。如：针对孩子，如果以动漫、动画、游戏等形式进行培训，效果应该优于课堂的说教和司空见惯的演练；针对老年人，如果多设计些大字、少字或图形演示的培育模式，或是结合书法、绘画、影视等形式，应该更能帮助其理解应急常识并将所学知识融入个人爱好和现实生活。因此，现有的培育形式，显然还不能满足群众多领域、多层次、多阶段、多个性等特点，需要在FI后的工作中不断加以挖掘和创新。

　　（五）应急宣教培训演练效果不甚理想

　　从目前的情况看，密云县各行业、各部门的应急文化培育工作已在积极开展，但对应急宣教培训的效果还缺少必要的思考和研究。一是培育工作多是上级行为。

　　如：大部分应急预案的制定都是自上而下的，缺少基层及普通大众的参与，有的还存在过度模仿的现象，缺少对自身匹配性的分析，没有很好地利用预案的制定过程对预案进行宣传、培训和完善。二是培育工作多是卑方行为。如：各种宣教培训普遍缺乏跟踪反馈机制，培训组织者大都注重培训前期准备和过程的实施，很少关注培训后的实效，也没有及时收集受训人的意见和建议，培训人与受训人的沟通较少，不同职能部门、不同地区的受训人之间的沟通也不多，未能抓住沟通、交流的机会，巩固宣教培训的效果。三是培育工作多是自愿行为。如：有的部门结合自身职责制定培训计划，选择性地到部分单位、企业、学校或社区进行培训，也有的是卑位、企业、学校或社区是主动实施，邀请应急部门提供培训。两者都缺少在应急文化培育方面明确的义务和标准，做了是成绩，不做也没关系。这就造成了应急文化培育工作有轻有重、有先有后，总体发展不平衡。

　　（六）应急文化培育软硬件设施不够齐备

　　目前，在应急文化培育方面，对社会资源的开发、利用还不够。软件方面，与不断增长的培训需求相比，高质量的教材还比较缺失，现有的多是分行业、分领域，没有综合各种突发事件的统一教材。课件开发和案例库建设等也都还处于起步阶段，急需加大投入力度，对培训载体加以丰富和完善。硬件方面，避险安置工作及避难场所建设、景区游人和行人安全转移还需要进一步加强；山区危险道路的警示标识、断路封路等措施需进一步完善；城区低挂地段的应急排水、断路绕行等措施需进一步强化。同时，专业抢险队伍数量、装备水平、业务能力还有待提高，物资储备的数量、品种还不能全面满足应急工作的需要，也无法满足平时应急演练及提高人们应急意识的需要。

　　三、应急文化培育问题的原因分析

　　（一）传统思想和落后观念的消极影响

　　在我国，传统文化中某些根深蒂固的消极思想影响着新观念的产生及发展。

　　首先，“宿命论”根深蒂固。“命中注定”、“善有善报、恶有恶报”等观念尤为严重，这让很多人有听天由命的想法，不积极对抗社会风险。其次，烧幸心理普遍存在。这使得人们的危机意识大幅减弱，尤其是近几十年来，密云作为北京的一部分，自然灾害发生频率不高，公众普遍认为自己遭受灾害的可能性不大，不愿为小概率的事情预先花费时间和精力。第三，求新求变意识不强。人们习惯于某些相对固定的思维模式，缺少探索世界、更新思维的意识，灾害过后很快恢复惯性思维，不注重从灾害中总结吸取经验教训，尤其不注重将经验应用于应急管理实践。第四，灾害保险意识淡薄，相关保险机制不够健全，也在一定程度上减弱了人们对应急文化的关注，影响了应急文化的发展。

　　（二）长期缺课导致应急文化培育起点较低

　　建国以来，我国始终侧重于国家政治运动、社会运动及经济发展，国家、政府乃至全社会对应急文化培育总体上未给予充分重视，近年来应急工作也是重救助、轻预防，以致应急文化培育长期“缺课”,且直到现在还没有补上。以致一旦发生突发事件，很容易谣言纷飞，老百姓听风就是雨，灾害面前惊慌失措、盲目跟风，如：2003年非典时很多人疯狂买板蓝根喝、煮白萝卜吃、放鞭炮，2011年日本核福射事件后国人又疯狂抢盐，认为盐能够抗福射。这都是缺少应急常识方面的宣传和引导所导致的。从电影的角度来说，我国文革期间主要以阶级斗争为题材，到了九十年代则以武侠文化、宫廷文化、迷信文化居多，而外国有较丰富的科幻文化以及灾难片等，其承载的是对未来的忧虑和灾难的应对。这些都说明，我国在应急文化培育方面存在先天上的不足，国家和政府层面没有把公民应急意识和应急能力的培养放在一个突出的位置来抓，社会上也缺少对突发事件的足够重视及反思行动，导致应急文化培育在我国像是“拓荒”,起点较低。

　　（三）应急体制不够健全致使培育力量分散

　　《国务院办公厅关于加强基层应急管理工作的意见》明确要求，“地方各级政府是本行政区域应急管理工作的行政领导机关，要根据《国家总体应急预案》的要求和应对各类突发事件的需要，结合实际明确应急管理的指挥机构、办事机构及其职责”.目前，密云县应急委尚无专门负责统一协调全县各领域应急文化培育工作的部门和明确的职责、专职的人员，县内各单位也没有专门负责应急文化培育的部门和专职工作人员，各镇街应急管理所涉及的部门多是按主管工作进行条块分割。这导致了应急文化培育工作缺乏统一规划，各部门之间各自为战、力量分散，难以进行有效整合，很难保证培育工作取得全局性进展。

　　（四）应急经费不足制约培育工作的开展

　　根据美国经济学家保罗萨缪尔森于1954年提出的公共产品经典理论，公众应急培训严格来说类似于教育服务，是一种准公共产品，应由政府负责出资举办并购买，免费向公众开放。我国《突发事件应对法》第三十一条明确规定：“国务院和县级以上地方各级人民政府应当采取财政措施，保障突发事件应对工作所需经费” .然而，该法中并未对县级以下政府机关及相关部门作出应急财政保障方面的硬性规定，致使基层单位应急管理经费不好安排。从访谈情况看，密云县各委办局、应急指挥部、镇街、社区居委会、农村村委会等基本上都尚未建立应急文化培育的专项资金，也无应急文化培育方面的经费预算，大多是将应急文化培育作为日常培训中的一部分，缺少财务上的整体规划。同时，社会层面用于应急文化的资金也不多，企业对应急文化培育的支持还极少。因此，城乡普遍缺乏长期的幵展应急文化培育的配套资金，也缺乏高效利用应急资金的经验，未能将有限的应急资金最大程度地用于至关重要的事前防范阶段。

　　（五）培训师资匮乏影响了培育工作的实施

　　目前，密云县应急文化培育的师资力量主要为各个应急管理部门和应急指挥部的工作人员，且大多为兼职，辅之以外请的各领域内专家、学者、专业人员或政府的相关领导干部。例如：密云县红十字会是在培训师资力量上做得比较超前的，其授课教师基本为兼职，主要来自于各个医疗机构的医生等；消防知识培训的师资主要为消防支队的工作人员、防震减灾培训的师资为地震局相关科室的工作人员，等等。在访谈过程中，有关人员也表示非常需要有一支更专业的师资队伍，虽然偶尔会外请专家、学者来做讲座，但并未形成长效机制，也缺乏相应的制约机制。总体来看，密云县应急培育师资力量可总结为：县级缺乏应急文化培育的高级领导人才；镇街缺乏应急文化培育的管理人才；社区缺乏应急文化培育的组织人才；社会上缺乏致力于应急文化培育的公益人才。

　　（六）基层执行力不强制约培育效果

　　城乡社区是城乡居民生活、居住的主要场所，村（居）委会属基层群众性自治组织，是对城乡居民进行教育培训的最直接、最重要的主体。然而，城乡社区村（居）委会普遍存在管理不规范、工作不到位的现象。原因如下：一是其处于最基层，处于相对稳定的生活圈子中，尤其是农村，受地域所限，大多存在直接或间接的家族关系、血缘关系，工作时需要结合具体环境、具体情况和具体对象采用灵活应变的工作方法，因此很多社区干部都很好说话，客观上降低了工作的原则性和规范性。二是社区村（居）委会是直接面对城乡居民的组织，以具体工作为主，存在重实践、轻理论的普遍现象，认为让老百姓得到实实在在的利益才是正事，对应急文化培育之类的预防性工作不够重视。三是基层干部素质不高，自身的危机意识及对应急文化培育工作的认识都不到位，就算有较高的危机意识，也会因其工作能力和水平存在局限而不能对各类应急资源进行有效整合和利用，继而影响基层应急文化培育工作的开展。