紧急状态理论概述

　　引 言

　　第一、国内外关于紧急状态下公民基本权利保障研究现状。

　　我国关于紧急状态的研究始于 20 世纪 90 年代初，80 年代末 90 年代初我国发生了一系列的突发事件，我国政府对事件进行了处置，处置过程中发生了损害公民人身权利以及财产权利的现象，这暴露了我国政府在应对突发紧急事件时经验不足，更深层的原因是国家没有关于紧急状态方面的立法，政府处于无法可依的尴尬境地。在这样的背景下，莫纪宏、徐高合着了《紧急状态法学》、《外国紧急状态法律制度》两本着作，这是我国首次出现关于紧急状态以及公民权利保障方面的学术研究，具有里程碑的意义。我国在 1996 年出台了《戒严法》，在此前后莫纪宏、徐高发表了《戒严法律制度概要》对戒严制度进行了比较详细的学术探讨，具有重大的理论和现实意义。2003 年"非典"事件发生后，我国关于突发公共事件、紧急状态的研究开始大量出现，学术专着很多侧重关于具体应对的对策性研究，期间比较有代表的学者有莫纪宏、马怀德、应松年等。韩大元、莫于川的《应急法制论-突发事件机制的法制问题研究》收集的资料丰富，研究比较系统，理论体系充实，标志着国内学者在此问题上的研究走向精细化、体系化。

　　国外学者关于紧急状态的研究不局限于自身国内，视野放在全球范围内，对世界热点地区热点事件的研究热情较高，国外研究侧重具体案例，对具体案例的研究深入，以公民基本权利的保障为出发点和落脚点，研究的方向就是保障公民权利反制政府公权力。特别是以美国为代表的"9.11"事件发生后，美国修改了《全国紧急状态法》，制定了《反恐怖法》，对公民的人身权、隐私权、通讯权利等带来了被侵犯的危险，这引起了国外学者的深入探讨，试图寻求国家安全保护与公民权利不受侵犯之间的平衡。

　　第二、理论意义与现实意义。

　　公法研究的重大课题就是如何规范政府公权力，特别是紧急状态下，政府公权力更不容易被制衡，容易造成滥用，公民基本权利更易遭到侵害，因此，一个政府在紧急状态下是否能依法办事，对紧急事件的处理的表现往往是这个国家的法治水平的直观体现。因此，加强紧急状态下对公民权利保障的研究有利于规范政府权利，有利于政府依法行政，符合公法研究的宗旨。1998 洪灾、2003 年"非典"、2008 年"汶川地震","拉萨 3.14 暴乱",在这些突发事件发生后，政府如何界定事件的性质，如何界定紧急权的界限，采取怎样的限制措施，对公民人身、财产权的限制的界限和原则是什么？不当行为对公民权造成的损害如何赔偿等这些问题都需要研究。

　　第三、本文使用了价值分析、比较分析和历史分析的研究方法，研究的主题思路就是在紧急状态下如何规范制衡政府公权力，如何保障公民权，如何对公民权利进行救济。

　　本文写作难点在于对公民权利限制的原则分析。

　　第四、可行性分析。

　　2004 年我国把尊重和保障人权写进宪法，中国共产党十八届四中全会以依法治国，建设法治国家为主题，充分说明党和国家已经把依法治国作为了国家和民族发展的大事，实现国家治理体系和治理能力的现代化就要求政府依法行政，更要求在突发事件处置上也使用法律手段，依法处置，对紧急状态下公民基本权利保障进行研究，有利于政府行为的规范，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要法律制度支撑。现阶段正是社会转型期，也是公共事件多发期，恐怖主义和民族分裂势力抬头，对国家安全造成巨大的威胁。另一方面，我们又提出用法治手段解决危机，在这样的背景下，对紧急状态制度进行深入研究符合党和国家的治国理政的思路，符合政策要求。

　　一、紧急状态理论概述。

　　紧急状态这一概念在学术理论、各国的立法中在世界范围内没有一个统一清晰的定义，不同学者，不同的国家立法对紧急状态的理解和阐释都不尽相同，本文首先从各国宪法、世界人权组织对紧急状态的界定这一角度来阐释其含义，寻求得到一个对紧急状态这一概念比较合理的理解和定义。

　　（一）各国宪法对紧急状态的界定。

　　紧急状态在各国立法中的定义很广，在法律条文中的名称都有很大不同，1961 年的《委内瑞拉共和国宪法》中规定，国家遇到紧急事件，扰乱到国家安全和社会秩序，总统有权宣布限制宪法规定的部分权利。阿拉伯联合酋长国称为"紧急情况"、1973 年的《巴勒斯坦伊斯兰共和国宪法》称为"紧急状态"、1971 年《保加利亚人民共和国宪法》

　　称为"非常状态"、1987 年《菲律宾共和国宪法》规定，总统有权宣布戒严状态、联邦德国称为"防御状态".其他国家的立法中还有非常情况、危险情况、警备状态、警戒状态等来代称紧急状态。

　　西方几个大国对紧急状态的理解和界定也各自都有自己的特色。

　　1.美国。

　　美国联邦的紧急处置制度包括全国范围的紧急状态、戒严、总统动用武装部队的权力以及对别国宣战。美国联邦法律对总统动用武装部队、紧急状态作了规定。对戒严没有成文法条的规定，戒严只能根据公共利益的需要才能宣布。美国联邦内发生了内乱、自然灾害等突发情况，各州地方当局没有能力稳定社会秩序，联邦总统作为武装部队的总司令有权动用军队维护社会秩序，恢复社会安定、平息动乱，维护国家主权。美国联邦在遇到外敌入侵、战争以及内外势力的勾结颠覆国家的暴乱时，可以宣布进入全国紧急状态进行处置。美国各州的州一级的法律大部分都有戒严和紧急状态的并列规定，在遇到自然灾害和公共卫生事件时，可以宣布进入紧急状态，在遇到暴乱、骚乱和法律实施遇到重大阻碍时，州一级可宣布戒严。

　　2.英国。

　　英国分为成文法和习惯法两部分，习惯法有紧急状态和戒严两种制度，成文法中只规定了紧急状态，在成文法中紧急状态又被区分为普通紧急状态和战争紧急状态，国家进入战争和外敌入侵时候可宣布国家为战争紧急状态，普通紧急状态的适用较广，1920年《紧急状态权力法》规定：无论什么时候，有阻碍食物、水、燃油等生活必需品的供应和流通的事件时，或者阻碍人的正常流动时候，政府可以宣布进入紧急状态。基于习惯法的规定，当国家遇到内乱、骚乱时候，在警察力量不能平息的情况下，可申请军队的协助平息内乱，恢复社会秩序，但军队的介入必须经过严格的程序，动用军队的决定是由内务大臣在得到首相和国防部长的同意后才能做出。

　　3.法国。

　　法国存在总统的特别权力，戒严、紧急状态和特别局势理论四种紧急处置措施。总统的特别权力是指发生了威胁国家体制、国家主权、领土完整和国际义务的正当履行等情况时，总统可以采取特别权力来维护上诉国家利益。戒严和紧急状态的侧重点和范围不同，戒严主要是发生内外战争、骚乱、叛乱等情况下采取的处置措施，紧急状态的适用范围更广，除了战乱等还包括自然灾害、公共卫生事件等突发事件。特别局势理论源于第一次世界大战，是行政法理论下对因进入战争等非正常状态下，政府可以采取的针对特殊局势的行政措施。

　　4.日本。

　　日本现行的 1946 年《日本国宪法》没有戒严和紧急状态的规定，也没有单行的戒严法和紧急状态法。在一些单行的法律如《警察法》和《自卫队法》中，规定了非正常状态下紧急处置制度。内阁总理可以在全国或部分地区进入骚乱和大规模自然灾害的情况下，为了维护和恢复社会秩序，可以在全国或者部门地区发布紧急情况的布告。内阁总理大臣在遇到骚乱、自然灾害以及外部入侵的情况下，在警察力量不能维护和恢复秩序的情况下，在不能抵御入侵的情况下，可以调动自卫队恢复社会秩序、抵御外部入侵。

　　（二）三大人权公约对紧急状态的界定。

　　各国宪法和单行的法律对紧急状态的界定都是为了维护社会秩序、维护国家独立和安全、抵御自然灾害等目的进行的阐释，而国际人权公约重点侧重在保护人类的基本人权，是在发生紧急状态的情形下，国家和国际社会如何保障人的基本权利免受侵犯。人权公约寻求社会整体安全秩序利益和个体基本利益在紧急状态下的一个平衡，由于各国对紧急状态的表述的不一致和差异，三大人权公约使用了"public emergency"一词。

　　1.《公民权利和政治权利国际公约》规定："在公共紧急情况威胁到国家的生存并经正式宣布时，本公约缔结国得采取措施克减其在本公约下所承担的义务，但克减的程度以形势的严格需要为限，这些措施并不得与它根据国际法所负有的其他义务相矛盾，且不得包含纯粹基于种族、肤色、性别、语言、宗教或社会出身的理由的歧视。"2.《欧洲人权公约》是第一部对紧急状态下人权保护的国际公约，规定："在发生战争或者其他威胁国家生存的公共紧急情况时，任何缔约国可以在公共紧急情况所严格要求的范围之内采取有损于其根据本公约所承担的义务的措施，但上述措施不得与其根据国家法所承担的其他义务有所抵触。"3.《美洲人权公约》规定："在发生战争、公共危险或威胁到一个缔约国的独立和安全的其他公共紧急情况时，该缔约国可以采取措施，在公共紧急情况所严格需要的范围和期间内，克减其根据本公约所承担的义务，但是这些措施不得同该国依据国家法所承担的其他义务相抵触，并且不含有以种族、肤色、性别、语言、宗教或社会出身为理由的歧视。"三大人权公约虽然使用的是紧急情况一词，没有使用紧急状态的表述。但我们可以通过公约条文看出，人权公约是表述在各成员国或国际社会发生紧急情况之下，成员主体所采取的的对人权的基本维护，可以理解成紧急状态就是在紧急情况发生后成员国主体采取的克减人权的一种应对的临时状态。

　　（三）我国立法关于紧急状态规定的演变。

　　1912 年《中华民国临时约法》规定："临时大总统得以法律宣告戒严。"同年，公布了《戒严法》。1926 年，国民革命军北伐时，广东国民政府制定了《戒严条例》，并于同年公布。1930 年 10 月，立法院提请起草《戒严法草案》，1934 年 11 月 29 日国民政府公布了《戒严法》。1948 年 5 月 19 日，国民政府对戒严法进行了修正并公布实施，这部戒严法一直在台湾实施到 20 世纪末。

　　从新中国成立，1949 年 9 月 29 日通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》到 1952年 11 月 15 日，中央政府通过了《中央人民政府关于改变大行政区人民政府（军政委员会）机构与任务的决定》，这个期间我国实行军事管制，各大行政区设立军政委员会，享有颁布决议决定、领导地方政府、人事任免、财政预算决算等权力。

　　1954 年宪法首次以立法形式规定了戒严制度，规定全国人民代表大会常务委员会决定全国或部分地区实行戒严，文革期间，我国进入全面混乱时期，1975 年宪法规定取消戒严制度，但在现实中戒严措施还是进行了使用。1982 年宪法恢复了戒严制度，第 67条规定全国人民代表大会常务委员会决定全国或个别省、自治区、直辖市的戒严。第 80条规定，中华人民共和国主席根据全国人民代表大会常务委员会的决定发布戒严令。第89 条规定，国务院决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区实行戒严。根据 1982 年宪法规定，国务院在 1989 年先后发布两条戒严令，一条是在 1989 年 3 月 8 日发布的制止拉萨分裂分子发动的骚乱，另一条是针对北京部分地区的动乱发布的戒严令。1996年，全国人大常委会通过了新中国第一部《戒严法》，共 5 章 32 条。根据戒严法的规定精神，戒严法适用于自然灾害等一切紧急状态，但程度必须达到危及国家和社会安全。

　　对于自然灾害引起的一般性质的紧急状态，全国人大 2004 年制定了《传染病防治法》，为了应对自然灾害引起的紧张状态，国务院也出台了《核电厂核电事故应急管理条例和处理规定》、《破坏性地震应急条例》、《突发公共卫生事件应急条例》等若干应急条例。

　　在我国紧急状态立法中，目前最引人注目的是 2007 年通过的《突发事件应对法》，其颁布实施是对我国多年来应对突发事件经验的总结，比较系统的从立法形式规定了我国政府处理应急事件的权限、职责等。《突发事件应对法》的有效实施对于在紧急状态下更好的保护公民的合法利益，更好的维护社会秩序具有主要意义。此外，我国的宪法、国防法等也规定了全国人大及其常委会可以决定战争的权力，国家主席根据全国人大及其常委会的决定，宣布我国进入战争状态。

　　新中国关于紧急状态的立法走过了军事管制、戒严、应对一般自然灾害突发事件的立法这个过程，目前总体上关于紧急状态的法律法规还是比较全面和系统，关于国家、公民、社会团体三者之间在紧急状态下的关系有了清晰的规定。针对人为的以及自然灾害引发的或者与其他国家之间的战争对我国国家安全、社会秩序构成的威胁，总体上都有了应对这些紧急状态方面的立法。但还显得比较分散，还没有分类完整系统的紧急状态立法。这需要我们的立法工作在总结经验的前提下，更科学更有远见的规划我们的紧急状态立法。