公民基本权利和紧急状态下的国家紧急权力

　　二、公民基本权利和紧急状态下的国家紧急权力。

　　（一）对公民基本权的界定。

　　不同学者对权利、基本权利的定义和理解存在差异。西方学者不注重对基本权利下一个权威的统一的定义，反而更注重基本权利的内涵和外延分析，用归纳的分类的方法探讨公民基本权利保护问题。"德国学者施米特把基本权利分为绝对意义的基本权利（真正的基本权利）和相对意义上的基本权利（非真正的基本权利），绝对的基本权利是先于国家和高于国家的权利，国家可以通过宪法确认和规定这类权利，但原则上不能限制或者只是例外的限制，绝对的基本权利包括生命权、自由权和私有财产权等；相对意义上的基本权利是指后于国家并有国家通过宪法和法律规定赋予的权利，如参政权和社会权等。绝对意义上的基本权利具有宪法效力，普通意义上的基本权利仅具有法律上的效力。国家基于某些特定的任务和目标，通过宪法将本来不属于基本权利范畴的权利纳入宪法的保障范围，如乡镇自治、受法定法官的裁判、公务员的权利和科研自由等，这类权利属于制度性保障的权利。"1在公法领域，日本深受德国影响，基本权利和人权概念混同，没有严格意义上的区分。日本学者芦部信喜认为基本权利具有固有性、普片性和不可侵犯性。他认为："人权是人作为人当然拥有的权利，不是宪法或天皇赋予的，所以是固有的；同时，人权基于其社会属性当有界限，但原则上不受公权力的侵犯；最后，人权与种族、性别和身份等方面的差别无关，是人之为人应该享有的权利，是每一个人都应该享有的权利，因此具有普遍性。"2笔者赞成德日学者关于基本权利就是人生而应有的作为人不可或缺的权利，是基于人性应当享有的，以参与公共和私域生活不能缺少的权利。

　　施米特将基本权利划分为私域自由权、社会自由权、参政权和收益权。施米特认为私域自由权是真正的基本权利，是先于国家而存在并不需要社会承认的个人主义的自由权，私域自由权包括良心自由、人身自由、住宅自由、通信自由和私有财产权等；社会自由权是指超越私人空间需要社会认可的自由权，比如表达自由权；参政权是指自然人基于一国的公民身份享有的权利，如选举权等；收益权是指个人享受国家给付的权利等。

　　3何华辉教授在《比较宪法》中认为，现代社会的人应当是具有政治生活的人、社会生活的人和私人生活的人。与这三种属性相对应的，人应当拥有政治、社会生活、私人生活方面的权利。郑贤君教授认为："根据权利的历史发展规律，基本权利可以分为自我保存和肯定意义上的古典自由权、自我表现意义上的公民政治权利和自我表现意义的社会经济权利等。

　　韩大元教授对基本权利的分类有两分法：分为自由权和社会权；三分法：公民权利、政治权利和社会权利；四分法：法律权利、政治权利、社会权利和参与权利等。

　　汪进元教授认为可分为个体基本权利和团体基本权利；根据权利的行使方式和效果，基本权利分为独立型基本权利和集合型基本权利，独立型基本权利是指主体自身作为或不作为就能到达一定的法律效果的一类权利，比如生命权、人格权、人身自由等。集合型基本权利是指单个主体享有的但必须与其他共同体成员共同行使才能达到法律效果的一类权利，比如选举、罢免、创制、复决、集合、结社等；根据权利的生成条件和方式，基本权利分为固有权、法定权和推定权。根据权利的内容范围、行为属性和受限制的程度等，基本权利可分为固有权、参政权、表达权、社会权和程序权。

　　（二）紧急状态下易遭受侵犯的公民基本权。

　　社会危机出现或者将要发生时，国家进入紧急状态，政府的首要目标和重心就是消除危机，恢复社会秩序，在非常状态下，公民的基本权利会被适当限制，但在没有严格法治约束下，国家公权力会很容易肆意扩张，对公民的基本权利造成侵犯。国家在紧急状态下消除社会混乱，恢复社会秩序是应当的，公民权利作出适当的让渡也是合理的，但在缺乏专门的紧急状态法的归置和程序上的界定情况下，国家公权很容易出现滥用情况，不合理的限制和侵犯公民权，以下几种公民基本权利在紧急状态下容易被克减。

　　1.对人身自由权利的克减。

　　公民的人身自由权是指公民的人身自由或者行为自由，包括积极的作为的自由和消极的不作为的自由，公民的人身自由权具体应包括行为自由、居住的自由、迁徙的自由和出入境的自由。公民人身自由权是公民最基本最重要的宪法性权利，是人作为人应由的基本权利，是仅次于生命权的高位阶权利。特别是第二次世界大战以后，世界各国更加重视对公民人身自由的保护，在法治国家中，公民的人身自由权绝大多数都以文字形式写进国家宪法。英美法系国家注重从程序方面保护公民的人身自由权，对限制和克减公民人身自由权的行为有严格的程序要求。英国 1215 年的《自由大宪章》第 39 条规定："任何自由人，如未经其同级贵族之依法裁判，或经国法判决，皆不得被逮捕、监禁、没收财产、剥夺法律保护权、流放、或加以任何其他损害。"美国 1791 年宪法第五修正案规定："未经正当法律程序不得剥夺生命、自由和财产。"我国《宪法》第 37 条规定："中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并有公安机关执行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止搜查公民的身体。"大陆法系更加重视在实体法中保护公民的人身自由权。但社会危机出现，国家进入紧急状态的情况下，公民的人身自由比如一般的行为自由、迁徙的自由、出入境的自由会被限制和克减。比如德国基本法就规定，公民的迁徙自由只有在以下情况下才能被法律限制，在与流行病的危险作斗争，为应付自然灾害或者特别重大事故，为保护少年幼儿不使处于无人照管状态等情况下，公民人身自由权会被限制。我国《传染病防治法》对发生公共卫生事件，流行病蔓延等情况下，对公民的隔离及限制迁徙的规定都是对公民人身自由权的克减。

　　2.对住宅不受侵犯权利的克减。

　　住宅是公民个人和家庭生活生存的最重要的场合，是作为人休息、团聚，享受生活的港湾，是公民很多个人私有权力行使的重要载体，对公民住宅权利的保护意义重大，公民的住宅权不受非法侵害也成为各国宪法保护的最基本权利之一，公民的住宅自由是人身自由的一种延伸，是公民私域权利行使的重要场合，关乎公民的独立尊严和人格。

　　公民的住宅不受侵犯是指公民住宅不受非法的进入、不受非法的搜查。但在发生严重的刑事案件后，司法机关为侦破案件，有权按相关法律进入公民住宅，但程序必须合法。

　　在发生严重的公共卫生事件和社会骚乱等紧急事态情况下，公民的住宅自由权会受到相对的克减。我国《戒严法》第 25 条规定："戒严执勤人员依照戒严实施机关的规定，有权对被拘留的人员的人身进行搜查，有权对犯罪嫌疑分子的住所和涉嫌藏匿犯罪分子、犯罪嫌疑分子或者武器、弹药等危险物品的场所进行搜查。"3.对言论、出版、集会、结社、游行、示威权利的克减。

　　言论、出版、集会、结社、游行、示威是公民的一种表达自由的具体体现形式，公民通过报纸、电台、网络以及聚集等各种方式表达自己的各种主张，是现代法治国家都尊重和保护的公民的一项基本权利，是公民监督国家公权力，参与社会事务的重要途径，是成熟的公民社会包容性的具体体现。自由表达自己的思想和意见是公民的一项有价值的权利。现代社会进入网络时代，信息传播范围广、信息量大、影响广泛。我国目前有数以亿计的网民，在社会发生敏感事件时，网络会瞬间在全国传播开来，引起全民大讨论，公民在网上发布留言和文章，也是公民言论表达的一种体现。我国尤其是在外交方面遇到外国挑衅和围堵时刻，民族情绪会很容易被激发，集会、游行、示威的情况时有发生。但一国因内政外交原因进入紧急状态的情况下，世界范围内的大多数国家会选择克减公民的言论、出版、集会、结社、游行、示威的权利，因为在紧急状态下，社会舆论很容易被破坏力量利用，引起社会混乱和恐慌，不利于国家快速的平息事态，恢复社会秩序。比如在 1989 年拉萨、北京两地部分地区进入戒严，公民的集会、结社、游行、示威的权利就被限制；近年来疆独分子频频制造暴恐事件，新疆自治区政府在社会进入紧急状态的情形下，也采取切断互联网等方式遏制谣言传播，以安定人心，这样的情形下公民的言论、出版等权利就会受到克减。

　　4.对选举权、被选举权的克减。

　　公民的选举权就是适格的公民有投票的方式直接或者间接的选举出国家权力机关和其他国家机关人员的权利，被选举权是适格的公民被推荐为候选人以及被直接或者间接选举为国家机关工作人员的权利。选举权和被选举权是公民最重要的政治权利，是公民参与政治，实现政治流动和国家稳定的重要方式。但社会进入非常状态下，一般会伴随着社会秩序的混乱和恐慌，实行地区和全国的选举的条件往往不具备，另一方面，在发生内乱、暴乱、公共卫生事件以及严重的自然灾害的情形下，需要稳定的国家公权力高效率的运转来稳定形势，消除危害，恢复社会秩序，所以在紧急状态下，进行权力交接的时机往往不是最佳的，政权交替往往被延迟，公民的选举权和被选举权往往在这个时候被克减。

　　5.对知情权的克减。

　　公民的知情权是指公民对国家政治、经济、文化、社会以及军事、外交等事务有了解的权利，是现代民主国家保障公民参与政治、监督政府的有效措施，也是被很多国家确定的公民基本权利。我国几千年来的封建政权就有愚民的思维，特别是面对政治、经济、社会及军事危及时候，严格封锁信息，不愿意人民参与其中。我国现在的行政层级划分复杂，公民对政府的监督也很软弱，地方各级政府为了维护自己的私利，在发生严重的社会事故，卫生事件及自然灾害后不愿发布真实的信息，隐瞒事故损失，比如 2003年"非典"在全国蔓延、在事件初期，很多地方政府隐瞒不报或者虚报感染人数及病情蔓延的情况，造成了国家应对的迟缓和严重的社会恐慌，不及时发布信息，使得公民严重的恐慌和谣言四起，给社会稳定和疾病的防治带来很大的不利因素。公民知情权是公民社会必须尊重的公民的一项重要的基本权利，我国"非典"事件中吸取经验教训，在2007 年制定了《政府信息公开条例》对保障公民的知情权起到了重要的里程碑的作用。

　　但在紧急状态下，伴随着政治内耗和斗争，政局的不稳定、外交方面的国家外交技巧和策略的较量、战争中军事秘密的保守、叛乱和反恐中情报信息的不能泄露，以及突发的社会时间和自然灾害，在这些情况下，为了顾及整体的国家利益，在某一阶段，特定的情形下，公民对政治、军事、经济政策、外交政策、社会事务的知情权可能会被克减，以维护国家整体利益和局势的稳定和好转。总之，公民的知情权最主要的就是伴随国家公权的信息公开，要建立科学的信息公开制度保障公民的知情权，在发生紧急事态，社会进入紧急状态的情形下，要兼顾国家整体利益和公民基本权利，做到对公民知情权以最小的克减而实现社会秩序的恢复，实现国家的安全。

　　（三）紧急状态下的国家紧急权。

　　当国家进入紧急状态后，国家面临危机和安全威胁，就像刑法里规定个人的自卫权一样，国家也要采取非常态措施来自卫和规避危险，紧急状态下，国家往往进入秩序混乱、国家安全和人民正常的生活面临巨大的威胁，由于常态下的国家权力具有分散性和互相制衡性，在危机时刻往往不能高效的应对危机，常态下的国家权力不能处理紧急事态，就需要有一套专门针对危机状态下保证国家安全运转的国家紧急权力。紧急事态往往关乎一个地区和国家的长远和整体利益，比如发生战争时候，这时候就需要牺牲个人的短期利益，为了长远的国家整体利益，国家采取紧急权以度过危机。国家进入紧急状态而采取紧急权力往往伴随着正常的宪法秩序的暂时停止，进入非宪法秩序状态。

　　国家紧急权具有扩张性，正常的国家权力构成应该是立法权、司法权、行政权三权之间的互相制衡，不同国家的政治体制不同，有些国家比如英国更注重立法权，比如大陆法系国家的行政权更加庞大，一些国家更加重视司法权的审查。但一旦进入紧急状态，国家的立法权、司法权将对行政权给予更大的包容和让渡，行政权往往以授权立法、行政司法的形式集中和扩张行政权，国家正常的宪法秩序暂时的停止。人权保障原则在一个国家的法治当中也会被限制。"国家的权力极有可能随着危机的严重程度而扩张，不仅可以管制商业、工业以及国家的运输，而且对于人民的言论自由、集会自由、迁徙自由、住宅神圣不可侵犯、罢工等自由权利都可以加以限制和禁止。"国家紧急权具有时效性，紧急权不是一种常态下的国家权力，是为了应对危机而暂时采用的一种非常态国家权，在危机消除，社会秩序恢复以后，国家紧急权就暂停使用，恢复到正常的国家宪法、法律秩序。

　　因为国家紧急权是一种非正常状态下行使的且容易扩张的国家权力，因此它的行使必须有严格的限制。首先，国家紧急权的行使必须以国家出现紧急状态为前提，国家出现了严重的危机，国家和人民面临切实的紧急危险，常态下的国家权力处置无效和乏力时候才能行使国家紧急权。国家紧急权的行使必须在宪法之下，宪法至上的原则不能违背，不能违背宪法规定和宪法精神，在宪法规定和授权的情况下才能行使国家紧急权，在宪法禁止的情况下，不能行使。紧急权的行使还要符合法律规定，必须是有权机关来行使，不能越权，只能在法律授权的范围内行使，不能滥用权力，紧急权的行使还要严格遵守程序要求，严格区分紧急事态的级别和类型，按法律规定分部分类按时间顺序分类采取措施，不能逾越程序的规定。有权必有责，国家进入紧急状态，行政权得到极大的强化，行使权力的单位和人员必须合法、合理的使用权力，滥用权力或者消极的不有效使用权力都应当追究法律责任。

　　（四）公民基本权利和国家紧急权之间的关系。

　　1.二者的对立关系。

　　紧急权本身就是出现在一种国家非状态下的权利模式，是一种超越一般法律规定的特殊权力，社会危机出现以后，执政者的全部心思就是恢复秩序，甚至打着维护维护国家集体利益的口号，不择手段排除一切障碍和干扰，这势必会以牺牲普通公民的基本权利为代价。一个国家公权力的迅猛扩张势必造成公民私权的萎缩，形成一种此消彼长的关系。像前文所述，进入紧急状态，国家采取的紧急权不但会对工商业进行管制，对公民最基本的言论、出版、迁徙、住宅神圣不可侵犯、知情权、甚至人身等基本权利和自由都会进行限制。尽管国家运用紧急权的目的是善意的，但不可否认紧急权的行使对公民基本权利是带来损害的，公民基本权利和紧急状态下国家紧急权在这方面是对立的关系。更应当值得注意的是在一些法治不够健全，人治色彩浓厚的国家和地区，社会总体不稳定，政治、经济、安全、社会等危机发生的风险更高，由于缺乏法治精神和传统，一些权力人物往往违法运用紧急权来实现集团利益，紧急权一旦不能按法律规定合法有序的行使，对公民来说将是一场灾难，公民的各种最基本的权利将被漠视甚至造成毁灭的局面。因此，国家紧急权本身就带有一种"非正常"的标签，紧急权的存在和行使对公民权利带来的限制和威胁是同步的。二者存在明显的对立关系。

　　2.二者的统一关系。

　　首先国家紧急权的出现是人民通过宪法和法律赋予国家机关的权力，是来自民众自愿的权力让渡，当然紧急权的存在是为了从根本上维护公民的整体和长远权益，特别是在法治健全的国家，国家紧急权的行使是严格按照宪法和法律的规定有序进行的，在此基础上对公民权进行的限制是具有柔性的可被理解和包容的。在戒严、战争等紧急状态下，个体更多的是自发维护自身的最大利益，而此时需要关注更多的是国家和社会的整体利益，国家紧急权此时就发挥了协调二者矛盾的作用，以对公民基本权利最少的限制来实现国家社会秩序的快速恢复。一个正常的民主国家里，国家的整体长远利益和公民的利益是一致的。在这个角度，二者是具有统一的关系。国家紧急权和公民基本权利的统一关系还体现在紧急权的行使是以限制最少的公民基本权来换取更多更大范围内公民基本权利被限制和遭到伤害。