紧急状态下对公民基本权利的保障

　　三、紧急状态下对公民基本权利的保障。

　　宪法是保障公民公民权利，对抗国家公权力的根本大法。特别是在国家进入非常状态下，公民权利更易受到损害和侵犯，因此，探讨世界范围内对公民基本权利保障的模式，有助于我们更好的看清我们在保护公民权利方面存在的不足。

　　（一）公民基本权利保障的模式。

　　1.美国保障模式。

　　绝对保障模式又称为"美国宪法保障模式",美国宪法第一条修正案规定："联邦议会不得指定建立国教或禁止宗教自由的法律以及对言论和出版的自由，或对人民和平集会和向政府请愿诉求冤情救济的权利进行限制的法律。"是指在宪法规定了公民的基本权利后，即使是国会也无权制定限制和禁止公民权的法律，甚至变相限制公民基本权利的法律法规。其他法律有关公民基本权利方面的规定要接受宪法的制约，公民认为其他法律与宪法相违背，可以提起违宪审查。绝对保障模式把公民基本权利放在更高更神圣的位置。在国家进入紧急状态后，国家行使紧急权对公民权的限制就必须有宪法的授权，在没有宪法授权的前提下，国家采取的妨碍公民权行使的行为都是违宪的。

　　2.普通法保障模式。

　　相对保障模式又称为"魏玛宪法保障模式""普通法律保障模式".公民权基本权利有宪法规定，但宪法之外的普通法律对公民的基本权利进行具体的规定和说明，一般法律甚至可以对公民的基本权利进行限制和禁止。比如有些法律条文中"其内容有法律规定""由法律规定例外情况"等，我们宪法规定："非以法律不得限制"的条文都是符合相对保障模式的特征。在这种模式下，公民基本权利的保障是"法律之力"的保障，相比绝对保障模式"宪法之力"的保障，显得单薄，在紧急状态下，国家公权力可以很容易的通过限制甚至禁止公民基本权利的法律，虽然更能高效的应对危机，但从公民基本权利保障的角度看，这对侵犯公民基本权利带来了很大隐患。而且，公民基本权利的地位不够凸显。

　　3.德法保障模式。

　　当代国家中，德国和法国实行这种模式。就是在宪法中规定公民的基本权利，在一般法律中对基本权利进行具体的阐释和说明，既有宪法的保障，又有一般法律的具体规定和落实，一般法律可以根据具体情况对公民权利进行适当的限制。但一般法律对公民基本权的规定要接受违宪审查，与宪法冲突的法律条文无效。这种模式很好的吸收了前两种模式的优点，既体现出了国家对公民基本权利的尊重，公民基本权利的神圣地位，又允许一般性法律的具体充实。在紧急状态下，这种模式能很好的发挥作用，既能快速高效的应对危机，又能防止公民权利遭受不合理的侵害。

　　我国宪法关于公民基本权利的保障规定不明确，宪法条文不能在司法审查中被直接引用，也没有违宪审查制度，宪法条文也没有具体授权一般法律可以限制和禁止公民的基本权利，但现实中却出现了很多限制剥夺公民基本权利的法律法规。这样混乱的保障模式不利于公民权的保障，尤其是国家处于危机之中，公权力在没有宪法法律制约的情况下，很容易出台不合理侵犯公民基本权利的规定和命令，不利于法治社会的建设。

　　（二）紧急状态下对公民基本权利限制的原则。

　　1.有法可依原则。

　　世界范围内，有关公民基本权利的限制，大都数都是在宪法中以宪法条文加以规定，以法律规定的限制为辅助。关于紧急状态下公民基本权利的限制，宪法和法律的规定必须是明确清晰的，只要宪法和法律明确规定的才能得以援引以限制公民基本权利，宪法和法律没有规定的，公民的基本权利就不能被限制和禁止。宪法和法律对公民基本权利的限制性规定必须是具体的，不能是笼统模糊的规定，让公民能很清晰的明白在紧急状态下哪些事情是可以做的，哪些事情是没限制禁止的，让公民具有最起码的可预见性。

　　依法限制原则既是对公民基本权利的限制，也是对国家公权力的限制，在紧急状态下，国家权力不能随意任意的行使，不能对公民基本权利任意限制，限制必须是有法可依的。

　　所以，依法限制原则既是对公民权和国家公权的双重限制原则。但根据国际公约和人权理论，有些公民的基本权利是不能被限制和禁止的，是要得到绝对的保护的。比如公民的生命权是自然赋予人的绝对权力，国家在任何时候都无权损害，公民的人格尊严权必须得以保证，在任何情况下都不能被限制，公民思想、宗教信仰自由的基本权利也不能被限制和禁止，在发生紧急状态的情况下，公民的人身自由可能被限制，但公民思想、宗教信仰自由的权利不能被宪法和法律限制和禁止。这些都是公民的绝对权力和自由。

　　2.比例适度均衡原则。

　　比例原则是公法理论中的一个重要原则，是为了规范和限制政府公权力而设的一个原则，是为了协调目的和手段的一个"帝王条款",现代社会，公权力尤其是行政权有不断扩张的趋势，尤其是在国家发生危机，进入紧急状态的情况下，国家可能为了消除危机的这一合理目的而采用各种手段平息混乱，但采取的措施和手段必须是合理的，必须是必要的和对公民基本权利造成的限制和禁止是最小限度的，警察不能用大炮去打一只麻雀。紧急状态下对公民基本权利限制的比例原则就是指政府在为了达到恢复社会秩序、平息社会混乱的目的下所采取的的手段不能是毫无限度的，必须在一个合适的范围比例之内，"在紧急情形时，可以对人民的基本权利予以暂时的限制，但不可以任意及过度地限制人民的基本权利。"广义的比例原则包括适当性原则、必要性原则和均衡性原则。

　　适当性原则就是说国家为了掌控混乱局势，恢复社会秩序而采取的限制公民基本权的措施必须是有助于国家紧急权的行使的，是能达到有助于局势稳定这一目的的。比如在一个国家或者某个地区出现了骚乱，政府为了控制事态恶化，恢复正常的社会秩序而对公民集会的权利和游行示威的权利加以限制，这是适度和必要的，但同时限制公民受教育权、劳动权等就是不恰当的，因为限制公民的受教育权、劳动权对行使国家紧急权、控制骚乱没有直接有益的帮助，因此也是不符合适当性原则的。

　　必要性原则又称最小侵害原则，是指国家在紧急状态下，行使国家紧急权，要采取对公民基本权利侵害最小的手段，就是说为了实现紧急权达到正当的恢复秩序、维护安全的目的，存在几种可以选择的措施的时候，国家应当选择那种对公民权利侵害最小的措施。但假如只有一种手段可以选择时候，就要考虑，是否一定要采取这种侵害公民基本权利的措施才能实现国家紧急权的顺利行使。

　　均衡性原则是狭义上的比例原则，就是指紧急状态下国家利益和公民基本权利之间的均衡，在发生紧急状态后，即便是国家的生存利益高于公民个人的基本权利，但二者也必须有一个平衡，不能一味的为了维护国家的生存利益而忽视宪法、法律赋予公民的基本权利，采取的紧急措施必须在二者之间实现一个平衡。

　　3.利益均衡原则。

　　利益均衡原则中的利益是指国家行使紧急权而维护的国家公共利益和因为采取紧急权而限制和侵害到的公民基本权利，均衡就是指假如国家行使的紧急权保护的国家公共利益大于因采取此项措施而侵害到的公民基本权利，就是均衡的，假如前者小于后者，二者就是不均衡的。"利益衡量原则是指限制人权时比较限制人权而得到的利益和失去的利益，当判断得到的利益大于失去的利益时才能进行限制，当判断得到的利益小于失去的利益时不能进行限制。"必要性原则是适用于存在不同的选择手段的情况下，利益衡量原则是针对所采取的所有的手段措施。比如发生公共卫生事件时候，需要隔离的病人是少数的，我们采取措施时候就不能把整个社区甚至街道都隔离开来而有发生多数人因为隔离措施反而被少数患者感染的风险。民主共和国刚果在 1995 年爆发埃博拉疫情，该国政府在采取国家紧急权时候没有考虑到均衡利益原则，为了阻止该病的传播，当地的警察封锁了该城市通往首都的道路，结果导致健康的人与患有埃博拉病的人相互感染而一同死亡，政府一味的想控制危机而忽视了大多数人的生命利益，造成了大量的损失。

　　针对利益均衡原则，我们考虑问题必须具体针对紧急权的行使而实施的单个措施，不能笼统的把国家利益高于公民个体利益原则和利益均衡原则向对抗。利益均衡原则只使用于具体的手段适用上。

　　4.多重基准原则。

　　多重基准原则是指在国家发生紧急事态后，国家紧急权力的行使会对公民基本权利造成限制和侵害，而有些公民的基本权利是自然法则赋予的，是不允许限制和侵害的，不管是不是为了维护国家整体的利益都不能对公民的这些基本权利加以任何的限制和侵害，而公民的有些基本权利是可以为了维护国家利益而被合理的适当的限制的。"坚持它们不能因为存在一种更高的公共利益而遭剥夺，也是徒劳的。"在多重基准原则里，最重要的问题就是哪些基本权利在紧急状态下也不可以被克减，哪些权利可以被合理的限制。这一问题存在争议，但我们可以相信的是那些在紧急事态下更容易被公权侵害更不容易被保护的基本权利应当在规范紧急权时被放在核心的位置，比如公民人身不受非法拘禁的权利和公民言论自由的权利本没有层级上面的高低之分，但公民人身不受非法拘禁的权利在紧急状态下更容易被忽视，更容易被公权侵害，所以更应当被关注。根据国际公约和学理上的共识，有些公民的基本权利是不能被限制和克减的，比如公民的生命权是自然赋予人的绝对权力，国家在任何时候都无权损害，公民的人格尊严权必须得以保证，在任何情况下都不能被限制，公民思想、宗教信仰自由的基本权利也不能被限制和禁止，在发生紧急状态的情况下，公民的人身自由可能被限制，但公民思想、宗教信仰自由的权利不能被宪法和法律限制和禁止。这些都是公民的绝对权力和自由。

　　5.平等非歧视原则。

　　《公民权利与政治权利国际公约》规定："缔约国承担尊重和保证在其领土内和受其管辖的一切个人享有本公约所承担的权利，克减措施不得包含纯粹基于种族、肤色、性别、语言、宗教或社会出身的理由的歧视。"11其是从人权保护的角度对各国政府的要求，主要防止宗教和民族歧视。我国是一个多民族的国家，汉族占绝大多数，少数民族人口较少，分布相对分散，语言文化、宗教信仰等存在较大差异，但中华人民共和国公民在法律面前人人平等，特别是在发生动乱时期，国家更应当注重少数民族公民的基本人权保护，不能不同民族区别对待。平等保护、不能歧视原则不仅要求国家在法律制定方面不能歧视，要做到人人在法律面前平等，更重要的是在法律包括紧急状态方面法律实施的过程中要更加注意平等，做到法律和事实上的平等。