公民基本权利保障制度的现状及反思

　　四、我国紧急状态下公民基本权利保障制度的现状及反思

　　（一）缺乏统一的紧急状态立法。

　　我国关于紧急状态方面的立法分为四个方面。1.宪法中关于紧急状态的规定条款，主要是关于戒严的决定和戒严的宣布。2.2007 年通过的《突发事件应对法》以及《戒严法》关于戒严的比较详细的规定。3.《香港特别行政区基本法》、《澳门特别行政区基本法》关于香港和澳门进入紧急状态下的规定，但只适用于香港和澳门。4.《防洪法》、《传染病防治法》、《破坏性地震应急条例》、《防震减灾法》、《突发公共卫生事件应急条例》

　　的相关规定。我国法律法规关于紧急状态的规定比较分散，不系统，没有统一协调性，各相关部门在起草法律草案时就各自为政，只按本部门的思路来起草立法，还没有形成一部统一的系统的紧急状态法。分散的立法也弱化了法律的指引功能，在紧急状态下，大大降低了紧急权的效力。我国关于紧急状态的立法又很抽象，规定的不具体，配套的相关法律规定没有跟上，这就很容易导致两个极端：1.紧急权的消极行使，紧急权的行使缺乏具体系统规定，可能导致紧急权的无法实施。2.很可能导致紧急权的滥用，比如《突发事件应对法》关于在紧急状态下，政府有权征用公民的财产，但要及时的返还或者赔偿。但是对征用和赔偿的标准、期限、赔偿主体、程序、公民救济等配套的规定没有规定，这就很可能导致紧急权的滥用，侵害到公民的基本权利。

　　另外，我国紧急状态立法还有很多立法空白。

　　考查法治国家对紧急状态方面的立法，有些制度设计可供我们参考。1.把紧急状态制度写入宪法。因为宪法是保障公民权利的根本大法，而紧急状态制度又和公民基本权利的克减紧密相关，我国是人民民主的社会主义国家，更应该把公民权保护放在国家治理体系的最重要位置，把紧急状态制度写进宪法条文，即达到对紧急权授权的目的，又体现对公民权的尊重，彰显了一个理念，只有宪法才能对公民权作出限制，其他任何法律规章都无权任意作出对公民权限制的规定。2.制定统一的《紧急状态法》。"制定统一的紧急状态法，防止政出多门，特别是防止滥用行政职权或者是超越行政职权，便于社会公众遵守法律的规定，同时也可以对政府在紧急状态时期所采取的行政紧急措施进行必要的监督。"关于我国系统的紧急状态立法，建议在一下一方面加以完善。

　　1.把紧急状态制度写进宪法，并把其区分为一般紧急状态和战争状态。一般紧急状态下，权力机关和行政机关按照《紧急状态法》的规定处理紧急事态，属于行政机关的职权范围内的紧急权的行使，政府就按照《突发事件应对法》来处理。战争状态时，权利机关宣布宣布戒严和战争动员。应当强调的是戒严只能在战争状态下行使，一般紧急状态下，只需要动用警察力量就可以维护社会秩序，控制局势，只有发生战争时，国家政权面临威胁，为了控制局势，防止内外勾结威胁国家政权，才能出动军队控制严峻的混乱局势，进行戒严。

　　2.制定我国统一的《紧急状态法》。

　　对紧急状态的认定、紧急措施的规范、紧急权的赋予、公民在紧急状态下的法律义务、紧急状态时期公民权的救济以及紧急状态时期相关国家机关的法律责任等进行清晰的规定。

　　3.对我国的《戒严法》进行修改。

　　首先应当对戒严的时间进行严格界定，因为戒严是针对特别严重的危及国家政权的紧急事态所采取的紧急措施，另一方面又会对公民的很多基本权利造成限制，特别是关乎军队的出动，所以应该严格限制在战争状态下才能进行戒严，相应的也只有国家权力机关才有权决定和宣布戒严。

　　4.参照《国防动员法》强化紧急状态制度。

　　国家在发生战争状态情况下，国家权力机关进行战争动员，以凝聚民心，更好的应对紧急事态。

　　5.是加紧重大计算机系统故障、大范围中毒、大面积停电、外来生物入侵、民用燃气安全、价格干预等方面的立法工作。

　　我国在制定统一的紧急状态法的过程中一定要贯彻一下几个原则，1.法治原则。紧急状态下国家公权会被放大，特别是政府的行政权会得到膨胀，但紧急状态不是人治状态，立法过程中既要对相关授权作出清晰规定，也要对权力行使在主体、程序方面作出严格限制，要加强责任追究的法律规定，有权必有责，对滥用权力的情形要有严格的追究法律措施。2.宪政原则。紧急状态下，国家权利体系中权力制衡原则会被打破，行政权得到加强，以便提高行政效率，快速恢复社会秩序。但任何权力都不能没有监督和制约，即便在特殊的紧急状态下，立法权、司法权也要能对行政权进行有效的监督，不然国家就会丧失宪政而进入专制，因此，在紧急状态立法过程中，要衡量紧急权的有效行使和受到监督之间的平衡。3.比例原则。紧急状态下，政府采取的紧急措施应当与所面临的紧急事态相适应，首先紧急措施的采取是为了维护国家公益，维护秩序，其次，所采取的措施应当是对公民权利限制最少的一种，最后应当保证紧急权的行使所维护的利益应当大于所侵害的公民权益，必须是利大于弊。4.履行国际公约和国际合作原则。在相关立法过程中贯彻国际公约的原则，对其有关公民权的救济和保护的规定适当有效的引入到我国紧急状态立法过程中，以更好的保护人权，维护公民的基本权利。

　　（二）紧急状态下公民知情权难以得到保障。

　　如前文所诉，我国是一个封建集权社会长达几千年的国家，民权、人权思想在我国的传播和启蒙时间短而且不连贯、不充分。可以说，政府的治理思路还很滞后，还是用"控制"的思路来治理国家。信息就和控制一词紧密相关，信息的掌握者很大程度上就是控制的一方，古代社会，贵族集团掌控整个国家的政治、军事、农业、水利等信息，由于交通相对不畅，信息传播几乎可以忽略，百姓对国家任何事态都一无所知，只能从政府那里获得信息，一方只能听信另一方的条件下，自然不存在知情权，也不存在一方对另一方的监督。但进入现代社会，民权意识迅猛发展，各国都进入人民做主的共和体制，自然而然的包括信息权的掌握也必须有民众的分享。特别是 21 世纪，全世界都进入了互联网时代，信息传播几乎是没有时间差的，信息量大，传播速度快是对普通民众掌握信息的一次伟大革命，不管多么强大的政府多么专制的国家在这次信息革命里都必须妥协。我国政府还没有主动还权于民的基因，包括信息的公开很难主动做到，公民的知情权的保护还处在刚起步阶段，但面对"顺之者昌、逆之者亡"的这场信息革命，我国政府也必须选择尊重公民的知情权这唯一的道路。特别是处在紧急状态下，很多事情都很特别，很多信息都显得有些敏感，政府的一些处置往往都不那么得当，甚至违法。

　　这时候政府在保证公民知情权方面做的往往更加消极。"2005 年松花江污染案中哈尔滨市政府没有及时发布水污染的相关信息，哈尔滨市的环保监测部门也并没有及时对江水加以监测并将结果公之于众，哈尔滨市民在恐慌中采取自救措施，社会局势几近失控。"这件案例表明，发生紧急事态固然对政府治理构成挑战，但一味的关起们来搞封建集权那样的官老爷治理，民众在没有权威信息披露的情况下，各种谣言就会蔓延，社会就会更加动荡，甚至会酿成更严重的二次紧急事态。2003 年的"非典"、2005 年的频发的矿难都因为政府信息公开不及时、不充分，导致民众对政府处置能力的极大怀疑并失去耐心，对政府公信力造成巨大创伤，也为社会秩序的维护增添了很大的困难。这几次危机后，我国政府意识到了保障公民知情权的重大意义，颁布了《政府信息公开条例》等法规，但相关配套的细则还没跟上。在紧急状态下，公民知情权保护这方面，法律法规还没有进行清晰详细的规定，而在特殊状态下，一些信息的敏感度可能上升为国家机密，为了应对危机不宜短时间内公开，有些信息甚至只能存入国家档案。但我们党和政府提出要建立现代国家治理体系，因此国家治理就应该更加法治化、更加精密化。在紧急状态下，如何在保障公民知情权和维护信息安全之间做到很好的平衡，就需要专家学者认真研讨论证，国家早日出台属于我们国家在紧急状态下维护公民知情权的"阳光法案".

　　保障公民知情权，尤其是在国家进入危机状态下，政府能充分保障公民的知情权是对我们政府的一大挑战。

　　1.这就需要我们党和政府转变执政理念。还是"大禹治水"的道理，只有顺应民意，社会才能平静，一味的靠"愚民",靠信息的绝对掌控已经不能适应社会大势。

　　2.我们政府要提高执政能力。提高应对社会危机的能力，在危机来临时，做到按部就班，不慌乱，按预警方案和有关程序应对，做到胸有成竹，有效的应对危机。只有对公民权尊重，只有对法律信仰，只有提高自己处置危机的能力。政府在保障公民知情权方面才能做的更好。

　　3.国家治理体系和治理能力的现代化。就是国家治理的由人治到法治的转变，政府官员，特别是掌握紧急处置权的国家人员要学法、懂法、信仰法律，不管国家进入怎样的混乱动荡局面，不管自己掌握多大的紧急权，都要按法律规定、法律原则、法律精神来行使权力。

　　（三）对国家紧急权的行使缺乏有力的监督。

　　孟德斯鸿说过："一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。"对国家公权力缺乏监督，公权力必定会被滥用，公民基本权利必定会遭到侵害。对于紧急状态下的国家紧急权，如果缺乏严格的实体和程序上对它的监督，它必定成会成为洪水猛兽。我国的紧急状态方面的立法在近年来取得了不断的进步，但还停留在在分散和宏观的阶段，立法还不系统，对权力的授予、行使、监督等规定还不明确。纵观世界上在紧急状态方面立法比较成熟的国家，对国家紧急权的监督主要体现在几个方面。对于紧急权的行使，从纵向来看，紧急权应当有地方和中央共同享有，对于一般紧急事态，危机在一个县、一个地区、一个省的可控范围内，地方有能力处置的，应当把紧急处置权下放给地方，包括对一个地方进入紧急状态的决定权、期限、在法律范围内可以采取的紧急措施等权力都应当下放给地方，这有利于调动地方的积极性、适当的分解中央的集权，更重要的是有利于快速有效的控制混乱局面，减少因上报、审批等严格的程序耽误的有效处置。我国在防洪抗旱等一些领域赋予了省级、县级单位处置权力，但在更多的紧急事态比如公共卫生事件、严重刑事案件、骚乱等领域对地方的授权还比较缺乏，这不利于社会危机的管控，不利于科学有效的应对可能发生的紧急状态。从横向方面分析紧急权力，世界通行的惯例是大多把紧急权授予行政机关，立法机关和司法机关对紧急状态下行政机关行使的国家紧急权都相对包容和支持，但绝对不是没有监督和制衡的。尤其是我国，行政权力庞大，立法权和司法权相对处于弱势地位，在发生紧急状态后，在没有权力监督和制衡的情况下，行政权极易被滥用，在我国就是全国人大及其常委会和地方人大及其常委会应当有权对紧急权的行使进行监督，包括批准紧急状态、紧急状态的期限，宣布紧急状态的结束，对行使紧急权力的财政开支的批准监督，对有关滥用紧急权人员的罢免等。司法机关一般不对紧急状态进行司法审查，紧急状态往往被界定为政治事件，但不能表明司法机关对紧急权不能进行制衡，紧急权的行使不受司法监督，但紧急权往往由行政机关通过一些行政行为来实现，在行政机关的行政行为具体侵犯到公民的合法权益时，公民可以寻求司法救济，确认行政行为违法或不当而获得国家赔偿。从程序方面对紧急权力进行规制，也是防范紧急权滥用的有效手段。紧急权的行使必须严格符合法定的程序，对紧急事态的认定不能仅仅局限于行政机关，要对紧急事态划分等级，行政机关有权决定危机程度达到一般紧急事态标准，但需要权力机关的批准或者权力机关有权撤销行政机关宣布的紧急状态。行政机关行使紧急权，这要遵守亮明身份、出示证件、告知、公示等程序，也同样要符合行为的合法性合理性要求，对于自由裁量的行为也要符合合理性的要求。紧急权的行使要严格遵守时间、步骤、按危机程度分类采取措施等方面的规定。

　　不能出现时间要求上的前后颠倒、步骤上的混乱、紧急措施上选择的任意性。

　　（四）紧急状态下对公民基本权利的救济制度还不完善。

　　有权利就有救济，没有救济就没有真正的权利。探讨紧急状态下公民权利的保障问题，最终要回归到在紧急状态下，国家紧急权的行使对公民基本权利造成侵害的情况下，如何很好的进行救济，没有救济的权利不可能是真实的权利。我过是人民民主的国家，在保障公民权利方面有很多宣誓性的规定，也有很多法律的专门性规定，比如《国家赔偿法》对公民合法权益遭受侵害时，需求国家赔偿的规定。但总体来看，我国公民权利救济制度还很不完善，同样在紧急状态下公民基本权利遭受侵害后，救济的制度性规定还比较抽象，操作性还不强，相关规定还比较分散，没有一套系统的救济保障制度。

　　借鉴别国在紧急状态下公民权利救济制度的先进经验，再结合我国的现实情况，我们可以由以下几个视角来分析和完善我国的公民救济制度。

　　1.回归到基本人权理论。

　　国家是人民意志的代表，公权力包括紧急权的行使都应当是符合人民整体利益的，一旦公权力的行使背弃了宪法，滥用紧急权的行为成为了非法紧急权的行使，人民理应拥有紧急抵抗的权利。抵抗权和紧急抵抗权还有所区别，但紧急状态下，一旦公权力非法行使紧急权，公民应当拥有消极和积极的紧急抵抗权。消极的紧急抵抗权就应当包括拒绝服从的权利。积极的紧急抵抗权应当包括公民可以通过要求违宪审查和司法审查确定紧急权行使的非法和无效。我国还没有紧急抵抗权的规定，但我们要走向法治、走向真正的人民民主的宪政之路，我们就应当宣扬公民在面临违宪的非法暴力时，勇敢的行使抵抗的基本人权。这也是紧急状态下，公民权利救济的重要内容。

　　2.在现有法律制度体系内不断完善和落实我们的基本政治制度、基本法律制度。

　　我国的宪法从内容规定上来看，是一部先进的宪法。规定的人民代表大会制度、一府两院对人大负责的权力建构都很先进，但现实中权力机关的职能不能有效行使和发挥出来，尤其对政府的监督乏力，在紧急状态下往往又是行政机关行使紧急权力，政府权力庞大而缺乏有力监督，在没有有效监督的情况下，紧急权必定滥用，公民的基本权利难以得到保障，在基本大法都不能有效行使，人大都不能对政府进行有力监督的情况下，何谈公民基本权利救济。因此，我们想要真正的维护民权，规范紧急权力的行使，必须改进和完善我国的人民代表大会制度，只有把庞大的行政权关进制度的笼子里，紧急权的行使才有可能依法进行，公民权利救济才有理论上的可能。关于司法权对紧急权的审查，还有很多争议，一般认为紧急状态属于政治范畴，紧急权的行使不受司法权干预，但司法权往往是保障公民基本权利的最后一道屏障，我们现在的状况是司法权可以对行政机关行使的具体行政行为进行合法性审查，对具体相对人的合法权益被具体行政行为侵害的情况下可以需求司法救济。但这种力度远远不足以发挥司法权在国家权力体系内的重要作用，我国自古就是一个行政权庞大难以有效控制的国家，在走向法治的道路上，我们应当更加注意提高司法权的权威和地位，对行政权形成应由的制衡。因此，司法权对紧急权行使的合法性问题的审查应当成为今后我们司法权改革的一个方向。

　　3.应当完善我国的国家赔偿和国家补偿制度。

　　国家赔偿是指国家机关及其工作人员的违法行为造成了公民的人身、财产损失，可以获得国家赔偿的权利。国家补偿是指国家机关及其工作人员的合法行为造成了公民人身、财产方面的损失，有获得国家补偿的权利。我国《国家赔偿法》的出台规范了国家赔偿制度，对公民权利救济是一个很好的法律保障。但关于紧急状态下，公民权利遭到侵害而需要国家赔偿和补偿的规定还不具体，而在紧急状态下，公民的人身、财产权利又及其容易遭到侵害，比如在 2003 年"非典"期间，北京地区的上百家的酒店、宾馆、度假村等设施被征用，这些设施的物权所有人的正常经营被打乱，财产受到很大损失。

　　但关于补偿的标准、补偿的期限、补偿的主体、补偿的程序等都没有明确的法律规定来进行规范，这样的情况下，公民的财产权的保障就显得很苍白无力。我们今后要在制定统一的《紧急状态法》的基础上统筹国家赔偿和补偿制度与紧急状态下对公民赔偿和补偿的规定，做到立法的体系化，使得紧急状态下对公民的赔偿和补偿的规定清晰明确，具有预见性和可操作性。这样，公民的权利在遭到侵害时，权利救济才更加真实。在我国还没有司法审查，违宪审查的制度条件下，在现有的制度体系内，更好的发挥行政复议和行政诉讼制度在维护公民权利方面的作用，行政复议属于行政机关之间的内部监督，行政诉讼在审查具体的行政行为上也发挥一定的监督作用。紧急权的行使大部分集中在行政机关身上，在我们现有的制度框架内规范紧急权的行使，对公民权利进行最大的救济也是务实的一种选择。