反腐败国际合作机制的发展现状

　　第 2 章 反腐败国际刑事合作机制的发展现状

　　21 世纪以来，构建国际反腐败刑事合作机制的共识逐渐达成，反腐败的务实合作正在紧锣密鼓的开展。正如《联合国反腐败公约》序言中所说，"腐败已经不再是某个国家的问题，而是一种影响所有国家和地区的跨国现象，因此，开展国际合作预防和惩治腐败斗争是至关重要的".

　　为了抑制腐败在国际上的凶猛扩散势头，全球性国际组织和区域性组织制定出各种联合反腐的法律文件，各主权国家之间也纷纷缔结各种形式的反腐协议。今日之国际刑事合作，已经成为各国同跨国犯罪和国际犯罪作斗争的重要手段。

　　2.1 国际反腐败刑事合作机制的发展现状。

　　2.1.1 反腐败国际合作组织多样化。

　　世界上最大的国际组织--联合国在反腐败国际合作中扮演着总导演角色，为推进全球反腐败行动提供了更大的平台，其最大的贡献是促使各国在 2003 年10 月 31 日第 58 届联合国大会达成一致意见并签署《联合国反腐败公约》，该公约对跨国腐败犯罪的规定比以往的法律文件更加全面、系统，为各缔约国联合打击腐败犯罪提供行为准则和指导意见。该公约也规定了在打击相关犯罪是要注意加强彼此间的刑事合作，同时也完善了境外追逃追赃制度，提高各国之间的合作强度，为加强国际反腐合作提供了依据。

　　区域性国际组织在反腐败国际合作方面也作出了大胆有益的尝试，制订了一系列区域性反腐败合作的法律文件。具有代表性的有以下几个：1996 年美洲国家组织在第三次全体会议上通过了世界上第一部区域性多边反腐败公约《美洲国家组织反腐败公约》，这部公约开启了区域间反腐败合作的先河；20 世纪 90 年代以来，欧洲各国开始开展反腐败合作，其代表性的主要有欧洲联盟于 1997 年制定的《打击欧洲共同体官员或欧洲联盟成员国官员腐败的公约》；非洲联盟于2003 年通过了《非洲联盟预防和打击腐败公约》；亚太经合组织于 2004 年 11月召开的第 16 届亚太经合组织部长级会议上，通过了《亚太经合组织反腐败和保障透明行动方针》，该方针要求亚太经合组织各国之间在国际反腐败合作中给予成员国必要协助。

　　除了国际性和区域性组织开展的国际反腐败刑事合作行动之外，目前在国际上还有许多非政府间的组织，如国际透明组织、世界银行、联合国开发计划署等都建立了相应的腐败程度评价体系，其中最具影响力的是国际透明组织的腐败程度评估，为各国之间加强反腐斗争提供大量的依据。

　　2.1.2 反腐败国际刑事合作中面临的问题。

　　从多年的反腐败刑事合作实践来看，联合打击反腐败斗争取得一定的成绩，但是同样也暴露出现在反腐败刑事合作机制中存在的许多问题。问题主要集中在以下几个方面：

　　第一，各国对于反腐败刑事合作斗争的重要性的认识不一。这种情形的存在将直接影响各国之间的协助打击效果。就目前的实践分析来看出现这种情况的原因主要有以下几点：一是因各国之间经济实力存在较大差距，使其对反腐败合作的想法和认识有所不同，从而影响了他们联合反腐的积极性；二是不同的价值观念及法律政策上存在很大差异，导致各国在反腐作战过程中很难实现利益共享，比如，请求国对于被请求国承诺给予的协助追逃补偿不到位，追逃资产分享机制不完善等因素都直接影响合作效果；三是许多国家签署的多边和双边的联合打击反腐条约，但在实际执行合作过程中出现拒绝和抵制的现象，各国在反腐败国际司法、执法合作的深度和广度都不够，严重影响了世界各国的共同合作惩治腐败犯罪的效果。

　　第二，关于反腐败国际刑事合作的国际性公约、区域性公约和双边多边协议的实际运用不多。在各主权国家都认识到了联合反腐的重要性也都积极参加缔结会议，涉及反腐败刑事合作机制的公约和条约文件的数量迅速增多。但是在缔结的这么多公约和条约究竟有多少发挥了作用呢？这是一个值得探讨的问题。研究表明实施状况不容乐观。其主要原因有，一是各国之间都追求本国利益，虽然签署了公约和条约，但是并没有内化成本国国内法，进而也就不能也就把这些公约和条约束之高阁，条约之中所规定的反腐败刑事合作机制就无法得到运用；二是各主权国家在实际进行司法协助的同时，并不是严格按照公约和条约中关于反腐败刑事合作机制的规定来执行，大多数国家是把该规定内化成本国法。这导致原本统一的反腐败国际刑事合作的法律变得分散，实际使用率很低。

　　第三，非政府行为体的作用还没有得到充分发挥。在肯定非政府组织的作用的同时，世界上一些国家不赞成其做法。实际上，其权力本身不具有权威性，决定了它们只能以非正式和无约束力的方式开展活动，即分析各国和地区的腐败透明指数和政府清廉排名来体现自己的价值，因而在行动的过程中还会遭到一些国家的抵制。所以，这样一个中不具备官方承认的机构如何能够很好的发挥自身的价值，完全取决于他们本身的能力和国际社会的认可度。

　　2.2 我国反腐败国际刑事合作机制的现状。

　　近年来腐败分子携款潜逃境外现象相当严重，成为新形势下反腐败斗争的一个突出特点，2014 年和 2015 年公安部先后两次开展"猎狐"专项行动抓捕逃往海外的腐败分子。与此同时，我国积极参加多边和双边会晤机制，加紧与其他国家之间的合作，尤其是我国腐败分子逃往的主要国家间的合作。可以说，在各方的共同努力下，反腐追逃追赃取得不错的成绩，但是值得注意是，我国目前的反腐败国际刑事合作机制仍存在许多问题亟待解决。

　　2.2.1 我国在反腐败刑事国际合作机制中的努力。

　　2.2.1.1 积极参加反腐败国际合作改革开放以来，特别是加入世贸组织以来，国际间的交往日益频繁，跨国性的犯罪越来越多，许多贪污腐败分子在犯罪后逃往国外，加大了追捕查处的难度。

　　为此，我国政府不断地加强区域间和国际间反腐败工作的合作，先后加入《联合国反腐败公约》和《亚太经合组织反贿赂公约》等一系列国际性公约，参加了亚太经合组织反腐败工作组、国际刑警组织和反腐败行动计划等多种组织行动。近年来，我国积极参加了全球反腐倡廉论坛、国际反贪污大会、亚太经合组织反腐败研讨会等国际性反腐败会议。可以说，中国成为活跃在反腐败国际舞台上的主要演员，并扮演着重要的角色。

　　2.2.1.2 加快与其他国家缔结条约和协定的速度在世界范围内联合打击反腐败，多方或双方签署的条约是彼此合作的前提。

　　多年来，我国一直在积极寻求订立关于反腐败的双边和多边协定的签订。目前，我国政府已与 80 多个国际和地区的打击腐败机构开展合作，已经与美国、俄罗斯、波兰、希腊等近 68 个国家签订了 106 个刑事或民事类司法协助的条约，最高人民检察院先后与 80 多个国家和地区的相关机构签署检察合作协议；公安部与 59 个国家和地区的警察部门签署 213 分合作文件，一系列反腐败合作协议的签署，为我国开展与其他国家的反腐败斗争奠定了基础。

　　2.2.1.3 成立相关反腐败机构根据《联合国反腐败公约》的宗旨和针对贪官外逃的难度不断上升，我国成立了相关机构，包括中美联合执法机构、国家预防腐败局、新的反贪总局。1998年 5 月，中美执法合作联合联络小组成立。2000 年 6 月，《中美司法协助协定》

　　签订。在随后的六年，中美两国在协助调查取证、追缴被非法转移财产和对追逃罪犯的缉捕等方面取得了双赢性成果。2007 年 5 月成立专门的预防腐败机构--国家预防腐败局，主要负责制定全国预防腐败工作的总体章程、统筹协调反腐败的整体工作，对社会各领域出现的腐败问题进行分析并提出指导意见；2014年 11 月最高人民检察院成立新的反贪总局，合理地划分了纪律检查委员会和检察院的职能，合理设置内部机构的分工，并且在其内部设立专门协调追逃境外腐败分子的机构，进一步提高打击力度，必将提高腐败案件的查处力度，更好地适应复杂多变的海外追缴形势。这将对我国和其他国家之间的反腐合作产生不可估量的推动力量。

　　2.2.2 我国反腐败国际刑事合作机制存在的问题。

　　2.2.2.1 法律制度方面的差异明显由于世界各国在政治制度、经济体制、文化传统等因素存在不同程度的差异，所以，我国制定的反腐败法律和世界其他国家制定的反腐败法律不尽相同。特别是改革开放以来，我国政府制定了大量的反腐败反贪污法律文件。进入 21 世纪以后，腐败行为的跨国性越来越明显，资产转移的形式复杂多变，腐败分子喜欢逃往与我国法律制度存在较大差异的西方发达国家，这导致我国对腐败犯罪的审判与其他国家产生很大的不同。由于历史和其他原因，在《联合国反腐败公约》

　　的制定过程中，发达国家和发展中国家始终处于不平等状态，并且两者之间的法律制度本身就存在很大的差异，我国制定的反腐败法律在与其他国家合作的过程中难以获得实际效果。

　　就我国现在实施的反腐败法律而言，无论是实体法还是程序法方面都与《联合国反腐败公约》和其他国家的法律存在一定的差异。具体表现在：一是在刑事立法方面，贪污贿赂犯罪的主体范围及构成要件不一致、洗钱犯罪的上游犯罪的范围大小不同；二是刑事诉讼程序方面，追缴境外腐败资产的刑事诉讼制度不一致、刑事诉讼移交的多项机制涉及的管辖权冲突；三是民事诉讼程序法方面，包括诉讼审理模式制度和证人出庭作证的方式。

　　2.2.2.2 统一协调机制尚未建立因世界各国经济水平存在很大差距，国际影响力存在差异以及各国考虑到协助外国打击逃往本国的腐败犯罪所要付出的成本和收益的差距，使许多发达国家和发展中国家难以构建统一的国际合作机制。在国家反腐败合作机制的构建过程中，发达国家和发展中国家所处的地位存在差别，这种差别化格局不利于建立统一的协调机制。

　　目前，我国已经建立了《联合国反腐败公约》的工作机制等一系列与联合打击反腐败国际合作相匹配的运作机制，其目的是为了我国在参加追逃我国境外的腐败分子时更加游刃有余。但是反腐败工作是一项系统性综合性工作，没有统一的合作机制很难在与其他国家的反腐斗争中取得理想的效果。但就目前来看，我国的外交机构、纪检监察机关、司法机关等行政机构在这方面做的不够，没有加强与其他国家的沟通促使建立更多方面的协调机制。笔者建议，建立腐败分子境外追缴资产分享机制、协助抓捕请求国腐败犯罪补偿机制等一系列双赢机制。因为利益是合作的基础和前提，相信在双赢的反腐败机制的鼓励下，各国之间会更加友好的合作，为人类祛除腐败危害。

　　2.2.2.3 腐败追究机制功能微弱这里提到的腐败追究机制主要是指我国在引渡上存在的问题和资产追缴分享机制上存在的问题。

　　从国际反腐败合作实践来看，目前只有西班牙一个发达国家与我国签订了引渡条约，腐败分子外逃集中的美、加、澳等绝大多数发达国家没有与我国签订引渡条约。由于国家之间缺乏引渡协议，所以许多发达国家不协助中国抓捕腐败分子，而且腐败分子经常将腐败问题转嫁为政治问题为由寻求逃往国家的庇护，这对引渡此类腐败分子来说产生极大的困难。

　　目前的国际反腐败刑事合作机制合面临引渡条约中许多原则的限制，如"政治犯不引渡"原则、"死刑犯不引渡"原则和"双重犯罪"原则。以上原则说明成功引渡一个犯罪分子回原国籍国必须满足以下三个条件，一不能犯罪分子所犯之罪不能是涉嫌政治问题方面的犯罪行为，二按照请求国的国内法律规定不能判处死刑，三请求缔约国和被请求缔约国根据本国法律的规定都认为行为其构成犯罪。

　　"政治犯不引渡"原则的适用，让反腐败国际刑事合作中的政治意味变得更加浓厚。由于我国对政治犯的范围没有明确的判断标准，让带有腐败犯罪性质的政治犯处于一种模糊状态。这样一些对政治犯罪敏感的国家就会将与政治略有牵连的腐败分子定性为政治犯而拒绝我国的引渡请求，以至于我国难以追逃这部分腐败分子。我国在世界多数国家废除并反对死刑的背景下仍保留并使用死刑，即使我国以《公约》的规定要求其他缔约国引渡腐败犯罪人时，也会受到"死刑犯不引渡"原则的限制。因此，我们必须考虑修改国内相关法律，尽可能其与缔结的《联合国反腐败公约》相符合，以便更好地开展腐败分子的追捕工作。