引 言
2014 年 8 月，新疆三家影院自发实行电影分级制度。同时间段上映的《京城 81 号》被列为限制级，13 岁以下的观众不得入场观看此电影。这是由中影国际影城作出的电影分级尝试，起初开始实行时，不少观众表示不适应，但随着影院对电影分级通过各种传媒渠道进行宣传，越来越多的家长表示支持。从影院在保护未成年群体上作出的努力可以看出，现今的电影人在权衡经济效益与社会效益上已经日渐成熟，并非一味的追逐利益最大化，开始考虑电影可能带来的负面因素，并将减少负面影响的责任担在了自己肩上。
其实在中国大陆，官方的电影分级并非难觅踪迹。早在 1989 年，当时的广播电影电视部发文《关于对部分影片实行审查放映分级制度的通知》，以 16 岁为年龄界限，划分出少儿不宜的影片。影片划分标准侧重色情审查，使得这一举措在实际操作过程中被电影宣传方当做噱头用以博人眼球，这跟当时社会大环境、电影产业发展背景不无关系，不久后，这一举措便被叫停。
诚然，二十多年过去了，中国大陆的电影产业发生了翻天覆地的变化，电影分级制度也一直被呼吁出台，但却未再得到官方的支持。新疆影院这次民间的自发实行，再一次印证了无论是电影人还是观众群体，电影分级都如一场春雨般可贵而难求。而民间的电影分级毕竟只是小范围的尝试，没有公权力保障实施。
强行政权在现行电影审查制度中无孔不入，这与市场经济高速发展的社会语境不相符。电影产业要得到稳定长远的发展就应当建立相应的制度为其保驾护航。弱化行政权的干预力度、适当放权、平衡公民权和行政权是当下电影产业制度创新的新课题。
电影分级制度在平衡行政权和公民权上表现出极大的优越性，不同于现行审查制度一刀切的做法，分级制在行政主体和行政相对人、第三人间找到了平衡点，既减弱了行政权的干预，又不完全架空行政权，使电影管理更加有效、有序进行。电影分级是世界上大部分国家的通行做法，因此关于这方面的研究由于各国制度的差异而各有偏重。实行分级制较短的国家主要探究如何完善电影分级，尚未实行电影分级的国家着重研究是否该确立这一制度以及怎样确立这一制度。中国大陆属于后者，这也是本文主要探究的内容。
1 电影分级制度的行政法界定
行政法是一切有关国家行政组织和管理活动法律规范的总称，与其他法律一样，都是调整一定的社会关系。行政法所调整的社会关系是国家行政管理范围内的社会关系，即国家行政机关在执行、指挥、组织、监督、控制等各种职能的过程中所产生的社会关系--行政法律关系。国家行政组织活动涉及的范围非常广泛，电影产业的管理就是经济和文化领域的行政组织活动。电影分级制度是指由专门的分级机构根据不同程度的禁忌内容将影片划分为几种特定等级，以使不同等级的影片适宜不同年龄人群观看的一种电影控制手段。这是电影管理体系中的一种手段。就目前实行电影分级的国家或地区来说，其根本属性因制度架构的差异性而存在不同的界定。
1.1 电影分级制度的行政属性
在国家管理中，行政一词指政府依法管理国家的活动，即国家行政机关为了治理国家而进行的广泛的组织活动。
行政的属性并非一成不变，它是在社会进程中不断发展变化的，不同的社会语境，行政的属性也各有差异。现今社会语境下行政属性表现为政治和管理的双重属性。电影分级是国家电影管理体制中的一部分，其行政属性归结为功能上的行政管理和方式上的行政许可。
1.1.1 电影分级制度的行政管理属性
（1）电影分级制度中的行政管理和行业自治
行政管理与一般管理的不同之处在于：行政管理以国家为名义，依据法律来实行，最终以国家强制力为保障。我国电影审查的行政管理属性是毋庸置疑的，由隶属广电总局的电影审查委员会行使行政管理职权。电影分级由于实施主体的差异而具有不同的属性，但就大多数国家而言，行政权仍然是实行电影分级的主流力量，这些国家的电影分级具有行政管理的属性；仅有少数行业自治发达的国家行政权在电影分级中被弱化甚至被取代，如美国由行业协会代替政府实行电影分级，这是一种行业管理，虽然没有行政管理属性，但也体现了权力的性质。
（2）电影分级制度与电影审查制度
电影产业的强弱反映着一个国家经济文化的发展程度，因此，行政对电影的管控在任何国家都不会缺失。国家与国家之间在电影管理制度的差异多数体现为行政权力干预的强弱。我国现行的电影审查许可是强行政权力在电影管理中的体现。电影分级则是通过制定一个标准划分电影内容的层级，给受众群体提供相应的识别信息，进而有效的指引疏导，其最终目的是为了保障电影制作者的电影发行权和电影受众者的观影权。从这一系列的组织活动中可以看出电影分级是为了实现公共利益，由分级主体依据一定规则对电影发行事务进行管理的活动。统观世界上已经建立电影分级制度的国家，无一不是在电影审查制度基础上建立起来的，在这一特定意义上说，电影分级制是电影审查制的延续和变形，抑或者说它是电影审查制的现代形态。
因此，部分学者将电影分级制与电影审查制相割裂而划分是不科学的，电影审查制是电影分级制的土壤，没有电影审查这个温床也无法孕育实施电影分级制，孤立的分级是行不通的，它与电影审查有着千丝万缕的联系。
（3）电影分级行政管理的平衡目的
由于电影分级属性因主体不同而有差别，在此仅对行政权范畴内的分级制作行政属性探究。电影分级随着行政的管理属性逐渐增强，政治属性逐渐减弱，管理模式的转变是势在必行的。从前的强行政权管理模式不能适应当下电影产业的发展，而电影分级弱行政权化的特性给行政管理带来了新的课题。罗豪才教授所倡导现代行政法的“平衡理论”是指行政法关系的各方主体都是能动的，扩张的，又有两重性，双方既对立又合作，行政法对双方主体既要加以制约，又要加以激励，平衡力量揭示了行政管理特有的不对等关系，在实体行政法律关系中，行政主体和相对方形成行政机关为优势主体、相对方为弱势主体的不对等关系。
在电影管理中，行政机关无非处于优势主体的地位，行政相对人及广大的第三人则是弱势主体，极少部分的电影管理人员掌控着所有电影制作者的发片权和十几亿人的观影权，这种权力--权利的悬殊是不言而喻的。电影分级旨在平衡行政机关、电影制作者和电影受众者三方面的关系，根据这三方所具有的特定属性，其利益诉求也各不相同。
行政机关肩负着对电影产业的控制和监管，电影制作者作为行政相对人在市场经济中不断国际化，对创作环境的开放要求越来越高。作为第三人的电影受众者在国家经济持续发展的大环境中不断壮大，需求日益多元化，其中包括适龄受众主体和非适龄受众主体，他们的利益诉求体现在相应观影权利的保护上。这三方互相影响，存在着一定的矛盾。
行政机关进行电影管理时所作出的行政行为关系着行政相对人和第三人的权益，所以其管理权力的运行需要在一定合理范围内。假若按照传统“管理理论”来构建电影管理模式，把电影制作者、受众群体置于被管理、被支配的地位，则会过于偏重维护行政权力；假若按照“控权理论”来构建电影管理模式，缩小行政权力，放大公民权利，则容易造成电影产业秩序的混乱。若要电影产业健康发展则需在行政机关权力运行与行政相对人、第三人之间找到衡平的支点。电影分级制度在管理上的平衡目的是对三方利益诉求合理度的把持，是现代行政法平衡理论的体现，行政主体在对电影产业实行管理的过程中应重视和维护相对方的合法权益，行政相对方要理解和支持行政主体的行政行为，尤其是要通过互动的参与机制形成和谐、合作的行政关系格局。
法律应当作为限权的指引，适当限制行政权力对电影产业发展的过度干涉，释放部分管理权力于市场，促成我国电影产业的健康有序发展，同时也能保护广大受众群体的观影权，让表达自由实现后能更加多元的传播于适龄群体，非适龄群体接受保护，远离畸形的性爱、血腥的暴力、罪恶的犯罪等不良影响。
1.1.2 电影分级制度的行政许可属性
电影分级若单单作为一项标准，在行政法范畴内并不能明确的界定其属性。作为一项管理电影发行的制度，其属性带有明显的许可性质。纵观国内多数学者对电影分级制度的界定，因其实施主体的不同而难以从一而论。对国家的电影审查进行分类，主要有两种：一类为电影审查许可制度，另一类为电影分级制度。
顾名思义，电影审查许可制度是行政权力在电影管理体制中发挥着决定性的作用，获得“行政许可”成为了电影通向市场的唯一出路。从行政许可形式上的特性看，电影管理主体从批准而言是建立具体的法律关系，是一种形成性行政行为。其次，电影审查是一种羁束性行政行为，即电影审查机关仅能以法律、法规为依据作出是否准许电影上映的决定。从行政许可实质上的特性看，电影审查许可就是行政主体对电影制作者完成的电影作品是否具有上映的资格作出的核准性行为，是一种事先限制手段。10这类制度是严格而极致的一刀切。
电影分级的主体探究在分析其行政属性时显得至关重要。世界上实施电影分级制度的国家中，有的是由行政机关实行，有的是靠行业组织实行，有的则行政机关行业组织交叉实行。由行政机关实行的诸如中国香港、中国台湾、澳大利亚等都是行政法意义上的行政行为，作为适格的行政主体，政府在电影分级中担当首要角色。与审查许可不同，这种羁束性转移到了电影受众群体身上，而电影制作者在很大程度上扩大了自身权利，分级机关只需根据影片内容划分等级，进而决定不同受众群体的观影权。若依狭义的行政许可内涵出发，电影分级制度并不具有电影管理机构准许电影制作者取得某一权利或资格的特性，但根据行政许可制度所包含的外延来看，电影分级是电影主管机关将电影制作方上映的影片划分等级对应于相应观众群体的具体行政行为，11电影制作者作为行政相对人因行政机关的羁束性行为，产生了制作的电影仅能面向某一特定群体放映的义务；电影受众群体作为行政相对方，其观影权利因不同年龄层、不同电影内容而受到了限制。根据我国理论界对行政许可的划分，电影分级制度属于行为许可，其一般限于某种行为或活动，许可授予方没有经过行政主体核准不能做出相应的行为。或者说，这是一种对应的许可，根据电影内容对应不同受众人群，羁束部分人群，许可部分人群。在世界范围内，电影审查权通常归属于行政权力，因为具备官方和法定身份，其权力的行使才能具有权威性和强制性。但美国的好莱坞电影是个例外，它是行业性审查的典型代表，因而美国的分级制度不具有行政权属性。
1.2 电影分级的行政控权模式
作为一项电影管理制度，电影分级无处不打着行政控制的烙印，在现有实行分级制度的国家中，基于本国自身条件及制度形态而形成的分级制各有特点，因此控制模式也各不相同。对任何制度的推崇和敬仰都根植于文化的内生土壤，探究现有分级制的控制模式，对构建适合中国大陆自身的分级制是很有意义的。
英国的韦德曾指出：控制政府权力是行政法的最重要意义，全部的行政机关权力都来源于法律。经过长期的社会发展，各方基本达成共识 “管得最少的政府是最好的政府”.法律控制行政权力的方式在各国行政法中也主要体现为两种模式，即严格规则模式和正当程序模式。在电影管理这一特定领域，各个国家行政权力介入的多少及以何种方式介入都是各不相同的，都带着自身的某种个性，又有着相似的共性。参照上述行政控权的分类，在电影分级中行政控权模式大体有两种类型。
1.2.1 放任的电影分级控权模式
这一类相对放任的管理模式多见于电影产业比较发达的地区，例如美国是由行业协会建立电影分级制度，这并不是政府强制性的举措，而是行业自治彰显的管控力量。政府仅仅在必要的时候进行干预，在宏观上插手，电影分级的任务几乎完全交给行业自治。
由此看出，行政权在电影管理中被弱化到最大程度，法律对行政权的控制也微乎其微。
除了美国外，一些老牌资本主义国家也是实行这种电影分级的模式，如法国、英国。
（1）美国
美国 1915 年穆塔尔电影公司与俄亥俄州工业委员会一案，联邦法院最早给电影属性做了判定，即认定为“简单而纯粹的娱乐”,是“奇观或表演秀”,仅是商业行为，不属于公共舆论或传媒方式，因此电影不受俄亥俄州宪法中关于言论自由与新闻出版自由的保护。
这一判例为以后美国电影规避各种审查提供了依据，与此同时，美国电影行业协会逐渐发展壮大。在电影分级制建立之前，美国也曾经历了极为严苛的审查标准。上世纪三十年代的“海斯法典”是由美国制片人发行协会制定的，其标准极为严苛。直至六十年代中后期，电影分级终于在美国电影协会的牵头下创立。
从美国电影分级制创建的历程可以看出，政府一直都并非主角，行业协会发挥了极大作用，政府在司法过程中对电影行业进行宏观的规制。当然，美国电影管理也经历了控权方法的蜕变，从起初的政府缺失管理，到严格接手监管，再到如今松散的管控方式。这一发展历程对我国电影管理的完善有着前车之鉴的参考价值。
（2）英国
英国是最早进行公共娱乐审查的国家，由于发展历程漫长，形成了与美国类似的依赖行业自治管理电影产业的放任模式。英国的电影审查委员会的性质也是行业自治组织成立的，其自行设立规则，自行运算收支，这样大大减少了行政权的插手，行政权仅在必要时伸出大手，进行调控。
1.2.2 折中的电影分级控权模式
折中的电影分级控权模式中和了严控的电影审查和放任的控权模式，采取行政强制和行政指导相结合的方法。这种电影管理模式接近于行政控权模式中的正当程序模式，在不同范围内对行政主体“听取对方意见”、相对人有权进行防卫性申辩作出了划定。
我国香港地区的电影分级就是这种模式的典型代表，其中有法律的强制性，也有行政指导性意见，设立了顾问小组，听取民众意见。在程序设计上，香港电影分级也适应了近代社会自由倾向，依赖于法律的内在机制（特别是程序的特性）和法律的整体功能。不仅香港是这种模式，韩国也是这种模式。
上述两种类型都是以本国（地区）体制为土壤，经过漫长发展演变而成的电影分级控权模式。电影分级的控权模式与行政法的控权模式有着不可分割的联系，在研究电影分级这一制度时，首先对行政法控权模式进行探讨是有重要意义的，特别在构建中国大陆电影分级制度时，法律对行政的控制探究也是必不可少的一部分。参照上述国家或地区的分级控权模式，结合中国大陆的具体情况，才能设计出更加适合我国电影产业管理的分级制度。
