行政审批与我国行政审批制度改革的历史沿革

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　　【题目】十八大以来政府行政审批制度革新探析
　　【绪论】十八大后中国行政审批制度改进研究绪论
　　【第一章】行政审批与我国行政审批制度改革的历史沿革
　　【第二章】十八大以来行政审批制度改革的理念与思路
　　【第三章】十八大以来我国行政审批制度改革的实践
　　【第四章】深化我国行政审批制度改革的路径探索
　　【参考文献】我国行政审批制度优化创新研究参考文献
　　
   
　　第一章 行政审批与我国行政审批制度改革的历史沿革

　　长期以来，作为国家实施行政管理的重要手段之一的行政审批，其影响力逐步扩大，涉及到经济和社会的许多方面，是国家管理经济社会事务的重要手段。行政审批制度在经历从计划经济到市场经济等不同发展时期，时至今日已在国家管理制度中有着举足轻重的作用，并逐渐形成了一套较为完整的体系，发展成为一种主要的国家行政管理制度。

　　第一节 行政审批制度的内涵界定

　　一、行政审批的内涵

　　本文主要从行政审批的含义、分类及功能描述三个方面来论述行政审批的内涵。

　　（一）行政审批的含义

　　行政审批是指行政审批机关根据自然人、法人或者其他组织依法提出的申请，经依法审查，认可其是否具有某种资格资质、确认其是否存在特定民事权利能力和行为能力或者某种特定民事关系以及准许其是否可以从事特定活动的行为。具体包含备案、否定及批准三类行为。

　　行政审批的特征具体包括以下几点：行政审批是一种具体行政行为，它是由行政审批机关对特定的行政管理相对人作出的；行政审批是一种依申请的行政行为；行政审批是一种备案行为，它承认相对人是否具有某种能力或资格；行政审批的结果表现为书面文件材料，其形式主要有许可证、批件等。

　　（二）行政审批的分类

　　行政审批的种类有很多种，从表现形式来看，主要有十种形式，具体是指审批、许可、批准、核准、审核、备案、登记注册、证明、认可、特许等。从行政许可的性质、功能及适用条件的角度来看，主要分为普通许可、特许、认可、核准以及登记这五大类。普通许可是运用最广泛的，一般也没有数量限制，具体指符合法定条件的行政相对人被相关行政机关准许其行使某项法定权利，但行政相对人行使法定权的前提是附有一定条件的。特许一般没有数量限制，具体指相关行政机关授予被许可人某种权利，或有关行政部门代表国家进行有限资源的合理配置，但是相对人一般需要依据相关法律法规支付一定的费用，才能取得某项特许权。认可一般也没有数量限制，具体指相关行政机关和部门认定行政相对人是否具有某种资格和资质，认可的方式主要有颁发资格证书和资质证书。核准一般也没有数量限制，具体指相关行政机关和部门对行政相对人是否具有某项特定标准、规范的判断，核准标准是按照技术指标以及经济技术范围来确定的。登记一般也没有数量限制，具体指相关行政机关和部门对行政相对人的申请登记材料进行审核好审查，从而判断申请的个人和企业是否具有某种特定民事权利能力和行为能力，并且行政机关工作人员依据申请材料马上做出是否准予登记的决定。

　　（三）行政审批的功能描述

　　行政审批是一种事前监督管理，是一项重要的管理方式，也是行政机关拥有的一种重要行政权力。行政审批的基本功能就是对社会利益的一种分配，具体来说，行政审批的功能主要有以下几点：一是保障公共安全；二是保障人民生命健康；三是保护自然资源和生态环境；四是确定特定主体资格；五是维护市场经济秩序；六是为公众提供各种有效信息。

　　二、行政审批制度的内涵

　　上文已从行政审批的含义、分类及功能描述这三个方面论述了行政审批的内涵，所以有关行政审批制度的内涵也就不难理解了，本文主要从行政审批制度的含义及其功能描述两个方面来简要论述行政审批制度的内涵。

　　（一）行政审批制度的含义

　　行政审批制度是行政机关对各种社会经济资源的有效配置，是行政机关实施行政管理活动的重要方式。行政审批的设定权限是指行政审批的设定必须符合相关法律法规文件的规定，符合法定权限和法定程序；行政审批的设定范围具体是指可以设定审批的有哪些事项，总而言之，行政审批事项的设定范围必须符合社会经济的发展；行政审批的实施机关是指享有行政审批权的行政机关，并且能依据有关法律法规规定作出实质性决定的行政机关；行政审批的实施程序是指规范和制约行政行为，确保行政行为的合法性和高效性，审批程序在某种程度上说就是实施程序；监督原则和责任原则是行政审批必须遵循的两大原则。

　　（二）行政审批制度的功能

　　我国的行政审批制度经过长期的发展演进，已经逐步建立了比较完整的体系，在经济和社会发展中起着积极作用。

　　首先，行政审批制度有利于合理配置有限的社会经济资源。我国的资源是有限的，如果完全依靠市场自发地调节和配置资源，则必然会导致资源的巨大浪费，所以需要政府通过行政审批的方式进行资源的合理配置。行政审批作为一种有效地行政管理手段，能有效地管理社会生产和经营，使其符合社会和国家公共利益，行政审批还能控制环境污染，对环境可能造成污染或者影响人民生活的事项，可以采用行政审批的手段严加控制。

　　其次，行政审批制度有利于弥补市场失灵。资源配置的形式有计划与市场两种主要形式。在目前市场经济的条件下，市场体制相比计划体制而言市场体制，是更优的选择，更符合人得本性，更能激励市场主体创造精神与物质财富，更拥有信息渠道优势，所以使得效率更高。因此，我国资源配置的主要形式逐渐由计划转变为市场。但是市场并不是最优的资源配置形式，市场机制模式在运行过程中也存在许多低效率和其他不足之处。当市场无法解决市场机制本身存在的缺陷问题之时，国家就介入进行干预，行政审批就是市场经济体制下国家进行宏观调控的行政管理手段。

　　再次，行政审批制度有利于风险的控制。市场经济具有“信息不对称”及“外部性”的特点，且市场主体行为也可能会给社会带来危害，则行政审批可以事先设置若干条件，抑制主体的危害性，不至于产生社会危害。一方面可以提前控制经济风险。政府通过行政审批，对财政、金融、信贷、物价等方面实施宏观调控，从而规避经济风险；通过行政审批的方式，政府还能有效控制基础设施建设和其他重大生产力布局，减少一些盲目投资，避免重复建设和经济社会的恶性竞争。另一方面，通过行政审批还可以保护国民安全。行政审批是一种以事前抑制为目的的行政管理手段，可以有效预防有损于国民安全的一切活动，保护公共安全，为社会经济建设提供良好的治安环境，保护公共利益。

　　最后，行政审批制度有利于维护公共秩序。市场经济条件下，市场主体的价值导向是追求利益最大化，这必然会造成经济社会的无序竞争。所以，通过行政审批这一行政管理手段，能有效避免市场机制的盲目性、消极性，促进社会经济健康有序发展。

　　第二节 行政审批制度改革的理论基础

　　本文认为支持行政审批制度改革的理论基础主要有以下三个：一是市场失灵理论，二是政府失灵理论，三是治理理论。

　　一、市场失灵理论

　　市场经济正常运行的基础是市场调节，但是经济运行中存在的所有问题并不能由市场本身来解决，市场失灵就存在了。具体来说，市场失灵是指效率不高、不能促使社会公平公正或收入平等，不能保证经济稳定发展和经济发展较慢等问题。

　　下面简单论述市场失灵的四种类型：（1）外在性和公共产品的提供。只要经济活动造成因某种商品供应不足而引起对其他有关商品的需求，无论收益或者成本，它们各自并未被生产者占用或来自生产者，所以市场的结果不是有效的。（2）递增回报的存在。只要经济活动服从与递增回报和递减边际成本，市场的结果也将是失效的。所以只要递增回报存在，各种类型的政府干预就是为了改变这种无效的市场结果。（3）市场的不完善。如果存在理论市场的价格、流动性和信息对称性等特征与实际市场的一般特征具有本质性区别，则通过此类完全理论市场所导致出现的市场结果不是有效的，因此，政府干预就是必须存在的。（4）分配公平的存在。功能优良的市场的分配结果与社会公认的公平标准不一致，社会追求的目标，绝不仅仅是高效率和促进经济快速增长，而是把效率的公平结合起来，所以说在不同的发展时期，效率和公平的侧重点会有所不同。

　　由于市场失灵的存在，市场这只“看不见的手”不能有效地促进经济社会的发展，需要政府进行行政干预，行政审批作为是一项行之有效的行政管理手段，可以将市场失灵的负面影响降到最低，存进我国社会经济健康有序地发展。

　　二、政府失败理论

　　政府为了弥补市场失灵的缺陷，采取了一系列的行政手段来管理经济社会问题，但在实施过程中有积极效应也有消极后果，这一消极后果即为政府失败的表现。美国着名经济学家保罗·萨缪尔森强调：我们应该对此有深刻的认识，市场失灵与政府失灵是同时并存的，如果政府制定的一系列方针政策或行政行为不能提高经济效率，不能有效地促进社会经济的健康有序的发展时，那么政府失败就自然而然地产生了。

　　政府失败是指政府干预所制定的一系列方针政策，以及采取的行政行为与措施，未能有效弥补市场失灵的缺陷，但却阻碍和限制了市场功能的正常发挥，从而导使市场经济秩序混乱、市场缺陷更加明显，以致社会资源难以实现最优配置的一种社会经济现象。

　　政府失败主要有以下三种类型：（1）行政行为导致的政府干预，使得一系列经济活动与预期目标有差距；（2）即使是由于政府干预而使得经济活动达到了预期目标，但是成本较高，并且效率也比较低；（3）虽然达到了预期目标，而且成本较低，效率也比较高，但是行政行为导致的政府干预却产生了消极影响。

　　政府失败是由内部原因额外部原因共同造成的，主要是因为政府职能定位不准，政府公共决策的失误，过高的政府公共决策过程成本，较低的政府机构运行效率，以及行政机构和公务人员的寻租行为。因此，我们必须采取一系列的对策措施来防止政府失灵，使政府干预发挥更大的作用，促使经济社会健康有序发展。首先需明确政府与市场的界限，科学定位政府的经济职能，再按照政府职能的要求，合理设置政府机构和部门；其次是引入市场机制，提高政府的工作效率，转变政府管理模式，创建服务型政府；最后需提高政府管理能力，提高政府信息化水平，提高依法行政的力度，规范政府行政行为。

　　三、治理理论

　　14 世纪末，英格兰国王亨利四世就使用了 “治理”一词，意思是上帝授予国王对国家的统治之权，因此，传统意义上，治理表明了君主或国家至上的权利统治及支配、控制。

　　经济全球化从 20 世纪 80 年代起快速发展，“治理”概念及其治理理论被作为一种阐释现代社会和政治秩序与结构变化，对现代政治理论和行政权利实践的深层次研究，以及充分论述公共政策的相关理论，与传统的政府统治对立起来，甚至还将“治理”理念中引申出“善治”理论，作为善治的治理，立意于在和平民主机制下，建立一个比政府组织更广泛的、更开放、更公平的公共事务管理体系，用以表达运用有效的管理方式，实现人类和社会的可持续发展。

　　库依曼和范·弗利埃特作为治理理论研究的代表人物，他认为，传统的公共行政只关注政府这一个方面，公共管理视野的关注点只在政府如何控制社会这一单向维度上。但政府公共管理比治理的范围小，治理理论所要创造的社会结构和秩序是要依靠多种相互发生影响的行为者而互动施加的，不是由外部强加的，是由相互影响的参与者共同目标支撑的。在治理理论体系中，公共利益部门和私利利益部门协同公民一起促进社会经济发展与进步，共同实现治理理论的远大理想。

　　韦勒分析的治理含义是从公共政策结构和过程变化的角度出发的，他认为治理理论实质是用来说明公共政策变化的理论，是一个描述或解释性的概念。在公共政策制定过程中，治理理论能有效地促进多元化的公共政策主体参与到政策制定过程中，使公共政策的制定受这种互动过程的积极影响。治理理论的口号是“少一些统治，多一些治理”,而行政审批制度改革的减少行政审批项目、下放行政审批权的一系列做法，实则就是减少政府统治、实现政府治理的有效途径。

　　第三节 十八大以前我国行政审批制度改革的简要回顾

　　行政审批制度改革是行政管理体制的重要内容，是政府职能转变的关键环节，也是从源头上防治腐败的根本性举措。回顾十八大以前我国行政审批制度的改革，大致可以分为三个阶段：

　　第一阶段，从 1978 年到 1992 年。这一阶段改革的主要做法及目标是中央下放行政审批权给地方。十一届三中全会召开后，经济领域最早进行改革，改革开放的理念随后深入人心，首先是经济领域的改革开放，从而推进了经济体制改革，促进了社会主义市场经济体制的建立。随着经济发展环境的变化，经济体制改革的深入发展以及我国经济的快速发展，这预示着我国行政审批制度改革势在必行。自从改革开放以来，这一阶段的改革实践特点是，实行的改革发展模式经济体制改革、行政体制改革、政治体制改革，这三大改革适度分离、又相互配套，同时兼顾经济发展和政治稳定。19 世纪八十年代之际，传统的计划经济体制模式已经根深蒂固，如何突破这种根深蒂固的模式规制，促使经济领域的改革顺利推进，成为当时面临的大难题。所以，中央采取了一系列的重大方针政策调整，给地方下放了一些必要地权利。1982 年国务院在机构和人员方面进行大幅度调整。在十二届三中全会上，《中共中央关于经济体制改革的决定》的通过，该项决定预示着我国经济体制改革即将进入重点发展时期，随后我国行政审批制度改革也将进入一个新的发展时期；第一次提出转变政府职能的要求是在十三大会议上，这标志着我国领导人治国理念的重大转变；随后第二年，中央进行了第二次大规模的机构改革，这次改革以经济部门为主要改革领域。这一阶段的改革取得了一定的成效，但也存在一些问题，各级政府部门及其工作人员缺乏对行政审批制度改革的深刻认识，部门利益的分割也阻碍了行政审批制度改革的进程。

　　第二阶段，从 1992 年到 2000 年。这一阶段的行政审批制度改革侧重于经济领域，此阶段改革并不非只是局限于行政权力框架内部的调试，也不仅限于政府系统内部，而是从行政体制外来研究政府的行政审批权，开始处理政府与企业、政府与社会的关系，解决一系列问题。随着市场机制的发展，政府与市场的矛盾日益突出，为了促进地方经济的发展，1993 年 3 月，国务院秘书长罗干做关于国务院机构改革的说明，他在会议中强调，要减少对企业的直接管理，削减一定数量的具体行政审批事项，坚决把属于企业的权利，交给企业自我管理，把应该由企业解决的问题，交给企业自己解决，这一阶段还把对一些投资项目的管理，从审批制改为登记备案制。1997 年，行政审批制度改革在全国各地逐渐展开，深圳市率先实行了行政审批制度改革，其改革在全国产生了积极影响，在深圳改革的示范下，各地区也逐步进行改革。这一阶段市场经济才刚开始建立，改革的力度不大，并且改革的范围也比较小，虽然改革开始把政府系统内部的权力下放给社会、企业，但是这些向社会、企业下放的权力主要还是集中在经济领域方面，仍然存在诸多问题。这阶段实行的行政审批制度改革，虽然精简、下放了一些行政审批项目，对经济社会的发展有一定的促进作用，但是对于精简、下放的行政审批事项的后续监管仍存在一系列问题，并没有完全建立行之有效的行政审批制度替代机制，一些地方政府还因此出现了混乱的局面。

　　第三阶段，从 2001 年到 2012 年。2001 年，通过党中央、国务院对行政审批制度改革作出重要部署，在全国全面展开了一系列自上而下的行政审批制度改革。2001 年 9 月，国务院成立了行政审批制度改革工作领导小组，由李岚清副总理任组长，同时在监察部设立了审批改革工作办公室，其主要负责日常工作的管理。同年 10 月，国务院通过召开电视电话会议，来详细部署了全面开展行政审批制度改革的工作。尤其是 2001 年 12 月 11 日我国正式加入世界贸易组织的影响，“入世”是党中央、国务院面向新世纪做出的一项重大战略决策。中国“入世”后，将在更大范围和更深程度上参与国际经济贸易交流，这势必对我国深化改革产生深远影响，也要求我国各级政府及各地方基层政府加大工作力度，全面管理政府工作。2003 年 8 月 27 日，十届全国人大常委员会第四次会议通过了《中华人民共和国行政许可法》，该法有利于行政审批制度改革成效的巩固，有利于我国履行对外承诺，有利于进一步推进行政管理体制改革，有利于从根本上铲除滋生腐败的土壤。《行政许可法》于 2004 年 7 月 1 日正式颁布实施，68 个国务院具有行政审批职能的相关部门和单位，总共取消和调整行政审批项目 1806 项，占到总数一半左右，基本实现了该阶段的改革目标。2001 年至 2012 年这段时期，国务院已经取消了两千四百多项行政审批事项，将近占到原有审批事项的百分之七十。