建设项目审批步骤优化研究绪论

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　　【题目】广州建设项目审批流程改进探讨
　　【第一章】建设项目审批步骤优化研究绪论
　　【第二章】广州工程项目审批流程改革实施现状
　　【第三章】广州建设项目优化审批流程存在的问题
　　【第四章】建设项目审批流程优化问题原因分析
　　【第五章】广州建设项目审批流程进一步优化的建议
　　【结语/参考文献】广州建设项目审批制度改善研究结语与参考文献

　　1 绪论

　　1.1 研究背景与研究意义。

　　1.1.1 选题背景。

　　行政审批是政府管理社会、干预市场和内部控制的事前规制手段。它在我国经济发展过程中有着重大的影响。随着我国经济体制的建立和完善，现行行政审批制度的弊端不断暴露，审批过多过繁，不仅增加了企业成本，也增加了政府管理成本，损害了政府形象，还严重阻碍市场机制对资源配置发挥基础作用。国务院李克强总理曾在答中外记者问题时说过："机构改革不易，转变职能更难，因为它更深刻。我经常在地方调研的时候，常听到这样的抱怨，办个事、创个业要盖几十个公章，群众恼火得很。这既影响了效率，也容易有腐败或者叫寻租行为，损害了政府的形象。所以必须从改革行政审批制度入手来转变政府职能。"[1]

　　为适应社会和经济的发展，我国政府正在逐步推动政府职能的转变，要由"管理型政府"向"服务型政府"转变，而行政审批改革是我国行政管理体制改革的重要组成部分，是实现政府职能转变和创新社会管理方式的突破口。近年，我国的行政审批改革向纵深发展，从组织架构、审批手段等方面都进行了革新，政务中心、并联审批、网络审批等新形式纷纷出现。这些行政审批制度改革，促进政府职能加快转变，成效不断显现，但与经济社会发展的迫切需要相比，仍有较大差距。

　　近些年，投资尤其是基础设施投资成为提振国家经济、对冲经济下行风险的主要措施。工程项目建设是一个复杂的、专业性强的系统工程，它具有投资大、建设周期长、技术性强、参与方众多等特点，这体现在建设项目审批上就形成了审批流程复杂、涉及部门众多、审批时间长等现象，这些现象也一直为众多的建设项目投资人所诟病。如何加快基建投资项目审批，促使项目早日落地建设，实现经济增长引擎作用成为各级政府关心的大事。如何促进建设项目行政审批改革，提高建设项目审批效率，全面改善建设项目监管质量也得到越来越多学者的关注和研究。

　　2013 年 1 月，根据国家、省关于进一步深化行政审批制度改革的要求，广州市开展了第五轮行政审批制度改革，按照市场优先和社会自治的原则，大力清理、压减行政审批、备案事项，共取消行政审批 60 项、备案 18 项，调整行政审批 138 项、备案 29项。在此背景下，2013 年 1 月，广州政协委员一幅投资项目建设审批流程"万里长征图",触发了广州建设项目的行政审批改革，随后《广州市建设工程项目优化审批流程试行方案》（下称《试行方案》）在当年 5 月 1 日实施，《试行方案》最大的亮点在于整合审批流程、改变审批方式、压缩时间限时办结、提供咨询服务、实现信息共享。《试行方案》实施至今已经两年多，广州建设项目审批领域发生了较大的变化，"门难进、脸难看、事难办"的局面有所改变，但是投资人最为关心的建设项目审批难、审批时间长的问题并未得到根本解决，诚如建设项目报批人所说的"脸好看了，事依旧难办".

　　1.1.2 选题目的及意义。

　　《试行方案》实施后，广州建设项目审批领域发生了较大的变化，审批更加规范、透明，清廉的风气得到一定的传扬；但是，不可回避的是《试行方案》的推行也遇到了不少阻力和困难，既有来自于审批部门的阻力，也有来自于建设项目申报人的阻力；《试行方案》实施的效果也不尽理想，据某政协委员统计，在过去的两年内仅有 3%的建设项目审批是通过并联审批流程办结[1].广州市建设工程项目优化审批流程究竟存在什么问题？是什么原因导致这些问题的存在？又该如何解决？

　　因此本文结合笔者的工作实际，选取广州建设项目优化审批流程作为研究对象，着重对广州建设项目优化审批流程的方案及方案实施后广州建设项目审批的现状进行详细的介绍，归纳广州建设项目优化审批流程实践中存在的问题，并分析产生这些问题的原因，最后针对存在的问题提出进一步改进的对策建议。笔者期待通过本文的研究在实践上能够推动广州建设项目审批效率的进一步提高，从而推动广州行政审批效率和行政管理效能的进一步提升。

　　1.2 相关概念界定。

　　审批：

　　审批，审查后批准执行，是指行政机关、事业单位或其他组织依据申报人的申请，对申请事项审查后批准申报人从事特定的行为。审批的内涵包括：一，审批是依据"申请"而进行的管理行为，一般情况下有申请才会有审查批准行为的发生；二、被管理的对象具有外部性；三是准予从事特定活动的行为。审批的内涵与行政审批相类似，在实际生活中行为效力相近，没有审批部门的同意，申报人就不准许实施某些行为，申报人的权益和义务的实施就会受到影响，因此，在日常生活中公众常把审批视为或等同于行政审批。但是严格意义上审批是不能等同于行政审批的，更不能等同于行政许可，其外延比行政审批更宽更广，主要包括审批、审核、核准、核查、同意、确认、验证、验收、年审、年检、备案、登记、会审等等，按行政许可机关要求由中介机构或相关组织进行的评估、验证、测量、勘察等也属于审批的范畴。

　　建设项目审批领域一直为大家所诟病的弊端有"审批多，流程复杂，审批时间长，腐败"等等，这里所说的审批除了指行政部门实施的行政许可外，也包括了国安、文物、河道、水利、航空控高等部门实施的行政审批，还包括自来水、电力、煤气等行业管理以及评估、测量、勘察这些中介组织实施的服务行为。本文研究对象建设项目审批流程中的"审批"正是指包括了行政许可、行政审批、行业管理及中介服务在内的所有行为。

　　1.3 文献综述。

　　1.3.1 行政审批流程再造研究综述。

　　《试行方案》的施行过程实际上是广州市政府在建设项目审批领域开展的一次行政审批流程再造过程，因此流程再造的理论也可以用来指导本文的写作。流程再造的概念最先应用在工业管理研究中，后来被引用到行政管理研究里来。上世纪 90 年代后，中国理论界对政府流程再造的研究逐渐多起来。通过梳理相关的文献，了解到我国学者对政务流程再造的研究已经到达一个比较深入的程度，在政务流程再造的定义、模式、影响因素、问题对策方面都展开了丰富的讨论：

　　（1）政务流程再造的定义。

　　不同学者对政务流程的定义表述有所不同，例如 Dr.Sharon L.Caudle 认为政务流程再造就是对政务流程进行审视、思考和再设计，从而使顾客和利益相关者认为政务效率、质量获得显著提高[1];姜晓萍教授认为政府流程再造是指以"公共需求"为核心，对政府部门原有组织机构、服务流程进行全面、彻底的重组，形成政府组织内部决策、执行、监督的有机联系和互动，以适应政府部门外部环境的变化，谋求组织绩效的显著提高[2];蔡立辉教授则认为行政流程再造就是要运用信息技术的力量对传统的组织结构模式、管理模式、业务流程和服务提供方式进行优化和重新设计，用首尾相接、完整连贯的整合性业务流程来取代以往被各政府部门割裂的破碎性流程，从而以提高政府公共管理的绩效和服务质量[1].

　　尽管表述方式不同，但不同学者对政务流程的定义内涵是相类似的，一是流程再造的手段都是通过对政务流程、组织结构等进行优化或重新设计；二是目的都是为了提高政府公共管理的绩效和服务质量；三是大多数都强调了顾客需求导向。

　　（2）政务流程再造的模式。

　　根据不同的划分标准，学者们把政务流程再造模式分为不同的类型。有的学者根据流程再造的深度以及新流程与旧流程的关系，流程再造模式可以分为突破性再造与渐进性优化两种模式，如李庆钧[2].突破性再造是一种激进式的改革，对旧流程彻底抛弃，渐进性优化立足于旧流程，对旧流程进行优化和改良。有的学者根据手段和形式的不同，政务流程再造可以划分为虚拟式与实体式，虚拟式改造是指通过应用计算机网络技术，对政务流程进行重新设计，但不涉及实体部门的改变的一种改造模式，实体式改造与前者相对，主要是通过调整实体部门的结构、工作内容、工作流程达到政务服务的提升；根据流程改造的内容，可以划分为行政审批制度改革的模式与政府组织再造的模式；根据再造层次可以分为组织内部的再造和跨部门的再造等，如吕维霞、庞磊[3].在实际运作过程中，几种政务流程再造模式常常是结合在一起运用的。

　　（3）流程再造的制约因素对于影响流程再造顺利开展的因素，各学者认为主要集中在技术支持、人员、组织、法律制度等方面。例如美国学者亨利（NicholarsHenry）认为影响政务流程再造的因素包括"缺乏组织的合作；缺少合法的规章；技术因素；人员因素；适当数量的资金；政治支持"等[4].而奥地利学者威玛（Maria. A. Wimmer）也认为政府官僚体制内管理权限的争夺将会严重阻碍行政服务一体化的实现[5].国内学者根据我国的实际情况，也归纳出影响我国政务流程再造的主要影响因素包括一是技术支持不足，各地对政务流程再造的投入以及信息技术应用的不均衡造成各级政府流程再造过程中技术支持不足；二是职能与结构重组和再造困难，分工越来越细的科层制组织结构成为影响政府服务质量的主要因素；三是缺乏有效的绩效评估制度保障，目前传统政府部门的绩效考评制度仍然以职能为单位进行评估，评估的重点是部门与岗位，人为地把流程割裂成片段式的任务流，缺乏对具体的流程绩效进行考核，不利于发现流程中存在的问题与不足。

　　（4）政务流程再造的对策对应政务流程再造的目的、模式及影响因素，学者们各抒己见，提出了多种解决存在问题的对策建议，归纳起来可以分为两大类主线，一类主线是围绕政府审批制度设置展开，一类是围绕政府组织架构调整展开。同样，不同主线的对策建议也不是单独使用的，二者往往同时设置、相辅相成，形成一套组合拳，才能真正达到政务流程再造的目的。例如刘双良认为行政审批流程再造与程序创新不是单纯搞自动化或单纯用技术程序解决问题，而是一种思维方式的转变，是一种管理创新，技术与人员都不可偏废，基于这样的认识，应从服务行政的理念出发，综合顾客需求、行政环境、技术工艺等因素，实施"技术+人员"的双重模式的行政审批流程再造与程序创新[1].吕维霞、庞磊则建议科学设计流程，完善基于流程的绩效评估制度；发展电子政务，为流程再造提供技术支持；优化政府组织结构，加强政府部门间的分工合作[2].刘志光围绕两横两纵行政审批运转环节存在问题，对流程再造提出了具体的可操作性建议，包括：再造两横两纵监管新模式；合理调整审批事项；进一步简政放权，完善制度安排，其中最需要强调是事项设置的科学性和简政放权[3].张定安要解决政务流程再造中突出的问题，必须要突破文化观念的束缚、体制性障碍、特别是利益的"雷区"[4].靳学法从大部制的视野和"行政三分"机制的思路来审视行政服务中心的建立和发展，分析了行政服务中心的三种机构模式以及三种模式的共同困境，作者认为通过理念重构、机制优化、流程再造和机构变革等方式可以破解上述难题，进而实现行政审批机构实权机构模式的构建，而实权机构模式的构建有利于减少并联审批中的协调障碍[5].

　　1.3.2 建设项目审批研究。

　　对于建设项目审批的研究，早期的文章不多，近年有上升的趋势，近年的文章多数是基于各地实践经验的介绍以及对存在问题的改进建议或是电子政务审批系统建设的相关文章。这部分文章主要分为两种类型，一类是理论研究，一类是实证分析。

　　第一种类型的文章包括张汉亚的《中国固定资产投资体制改革 30 年》、王立国的《改革先行投资项目审批制度的思考》、王闻丹的《坚定推进审批制度改革》、骆梅英的《行政审批制度改革： 从碎片政府到整体政府》等。张汉亚梳理了从改革开放以来中国固定资产投资体制改革历史。他把改革开放后固定资产投资体制改革分为四个阶段，1979-1983 年为探索阶段，1984-1988 年为扩大改革阶段，1991-2003 年为深化改革探索阶段，2004 年以后为继续深化改革的新阶段[1].王立国把建设项目按投资性质划分为以政府投资为主实施的基础设施项目和公益性项目、以企业投资为主实施的以盈利为目的的一般商业性项目、以政府投资为主或以企业为主实施的资源开发项目三大类，他认为建设项目审批制度改革的基本思路应该是：凡是能交由市场决定的投资项目，投资者自己有最终决策权；凡是可能出现市场失灵的投资项目，还应由政府有关职能部门审批来决定取舍[2].王闻丹把当前建设项目审批存在的问题归纳为"除了耗时长外，在项目审批中还存在着'进的门多、盖的章多、花的钱多'等问题",认为解决这些问题可以从"着力减少前置审批、逐步取消市级审核权以及降低建设项目收费标准"以及"探索取消预审环节，逐步建立轻审批、重监管的模式"四方面着手[3].洛梅英以基本建设项目审批为例子，提出现阶段我国行政审批制度存在的主要问题包括部门职能割据、缺乏协作、管制目标矛盾、管制标准相互冲突、程序繁复似迷宫以及市场准入壁垒高、行政审批呈现高成本、低效率的特点，造成这些问题的根源在于碎片化的行政审批管理体制，文章通过对地方"一级政府内行业的联合审批"制度实践的分析，提出以顾客导向为指引，通过建立"协调型行政组织、编制联合审批标准并运用网络治理平台",突破困境，推动整体型政府的构建[4].

　　第二种类型的文章主要是学者结合实践经验对建设项目审批制度进行研究，包括：佘建国、孟伟介绍了怀柔区实行跨部门并联审批制的缘由、价值，并提出并联审批系统有效运行的保障条件包括强有力的领导支持、精干高效权威的工作人员的推动、对审批流程的总体把握、适合的电子政务办公系统、具有可操作性的联办机制；浙江省发展计划委员会办公室对浙江省实施网上审批工程的必要性、原则和目标进行了介绍，并提出了需要注意的问题[5];吴才敏、朱师钧、张维介绍了杭州深化建设项目审批改革的经验；周健在调研结果的基础上，分析了上海市建设项目行政审批存在的问题，并提出应该通过以下途径提高地方政府建设项目行政审批效率：一是培育整体性治理理念，积极为服务对象负责，二是推行线上线下协同审批，方便申请者办事，三是加强行政审批流程的标准化建设，使审批能够按章办事，四是加强对社会专业性服务机构的培育和监管；陈岩明、廖友军、邵挺、张斌提出基本建设项目行政审批时政府对基本建设监管的必要手段，但过多过滥的行政审批不仅程序繁琐，效率低下，还提高了市场准入门槛，应进一步细化分类、完善管理的观点[1].

　　高志伟、牛江川、张利、郑丽娟的文章讨论了并联审批系统的目的与流程，在此基础上提出系统的设计思路与采用的体系结构并加以实现，重点讨论了数据库模型、工作流引擎、XML、数字签名等主要实现技术[2];胡庆成、邢春晓、杨吉江、李益民首次将进程代数 PI 演算理论引入电子政务流程建模中，对电子政务研究中的热点、难点，即网上并联审批流程进行了形式化建模，并对所建立的模型进行了验证，确保了模型的正确性和可行性，极大地降低了项目实施投资风险[3].

　　1.3.3 文献评述。

　　通过梳理，了解到我国学者对政务流程再造的研究已经到达一个比较深入的程度，在政务流程再造的定义、模式、影响因素、问题对策方面都展开了丰富的讨论。尽管不同学者对政务流程的定义表述有所不同，但他们的共同点是：1、手段都是通过对政务流程、组织结构等进行优化或重新设计。2、目的都是为了提高政府公共管理的绩效和服务质量。3、大多数都强调了顾客需求导向。对于影响流程再造顺利开展的因素主要集中在技术支持、人员、组织、法律制度等方面；而对于优化流程再造的模式、以及解决存在问题的对策建议可以归纳为两大主线，一类主线是围绕政府审批制度设置展开，一类是围绕政府组织架构调整展开。

　　对于建设项目审批的研究，早期的文章不多，近年有上升的趋势。对于建设项目审批研究的文章也分两大类，一类是理论研究，这类文章细致地对我国建设项目的类型以及相应的审批体制进行介绍及分类，同时对建设项目审批难的表现进行了归纳，并对此进行原因分析，学者们认为导致建设项目审批难的根源在于碎片化的行政审批管理体制，据此，学者们提出了通过整体性政府的构建，解决建设项目审批难的设想和建议。第二类文章是基于各地实践经验的介绍以及对存在问题的改进建议或是电子政务审批系统建设的相关文章。

　　1.4 研究方法、思路与论文框架。

　　1.4.1 研究方法。

　　本文主要综合运用实地观察法、访谈法等研究方法，对广州建设工程审批过程数据、资料进行收集、分析；同时，通过对广州建设项目审批领域的法律法规、政府文件以及单位历年建设项目档案的查阅、分析，深入梳理广州建设项目审批的历史、了解其现状，分析当前审批流程所存在的问题及其产生原因。

　　（1）实地观察法。

　　观察法指研究人根据一定的研究目的，制定研究提纲或观察表，利用自己的感官和辅助工具在自然条件下直接观察被研究对象，从而获得资料的方法。

　　因工作需要，笔者从 2000 年起至今一直从事建设项目的报审工作，得以对广州建设项目审批工作的历史、现状进行全面、深入的了解，并在此基础上总结归纳出广州建设项目优化审批流程工作存在的问题。

　　（2）访谈法。

　　访谈法是指通过研究人员和受访人面对面地交谈来了解受访人的心理和行为的心理学基本研究方法，一般以口头形式，根据受访人员的答复搜集客观的、不带偏见的事实材料，以准确地说明样本所要代表的总体的一种方式。访谈法的特点是灵活，准确，深入。

　　为更全面掌握广州建设项目优化审批流程工作的现状，笔者有目的性地选取政策制定人（法制办）、审批政策实施人（各审批单位经办人）、审批相对人（建设单位报审人），通过电话、QQ、面对面等方式进行深度访谈，以期了解审批政策的不同涉及者对广州建设项目优化审批流程过程存在问题及其原因的看法，并以此总结、提炼相应的对策建议。（详细访谈名单和提纲见附录）1.4.2 研究思路及论文框架。

　　本文主要采用对策性研究范式，基本思路是"研究现状--发现问题--分析问题--解决问题"的思路来展开。

　　1.5 难点与可能创新。

　　1.5.1 难点。

　　建设项目行政审批涉及的部门多、流程长，相关的政策法规非常多，要进行系统的收集及梳理不容易；此外，建设项目审批是腐败问题高发领域，大家对于建设项目审批话题都十分敏感，无论是行政相对人还是各专业审批的经办人，多不愿意接受访谈，数据的收集不容易。

　　1.5.2 本文的主要创新点。

　　本文的一个主要的创新点是以广州建设项目优化审批流程改革为研究对象，用新的实例再一次印证了审批流程再造影响因素的包括技术支持、人员、组织结构、法律制度等因素的研究成果。另一个创新点就是从顾客（审批相对人）的角度对广州建设项目优化审批流程工作进行审视并提出相关改革建议。