建设项目审批流程优化问题原因分析

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　　【题目】广州建设项目审批流程改进探讨
　　【第一章】建设项目审批步骤优化研究绪论
　　【第二章】广州工程项目审批流程改革实施现状
　　【第三章】广州建设项目优化审批流程存在的问题
　　【第四章】建设项目审批流程优化问题原因分析
　　【第五章】广州建设项目审批流程进一步优化的建议
　　【结语/参考文献】广州建设项目审批制度改善研究结语与参考文献

　　4 广州建设项目优化审批流程存在问题的原因分析

　　4.1 行政管理碎片化。

　　建设项目审批是一个专业性非常强的领域，涉及经济、法律、工程技术、环保技术、卫生技术等专业知识，各审批部门专业化分工趋势越来越明显，审批组织行政碎片化趋势也越来越强。各审批部门在进行决策时，仅局限于本部门的角度，忽略不同部门决策之间的关联性；认识问题时视野狭窄，局限于本部门的角度；在利益处理上，部门利益高于公共利益，处理问题时首先考虑的是如何保证本部门的利益，甚至漠视或无视公民的权利。审批部门内部过分强调纵向集中、命令的统一以及下级对上级的服从，形成"部门一体化"现象。各审批部门之间呈现一种以利益为纽带，相互分割、相互独立的关系。

　　行政碎片化既体现在审批部门结构、功能上的物理分离，体现在各审批部门之间缺乏有效的沟通协调机制。不同功能及专业性的审批部门之间，彼此缺乏有效的协调，无法进行沟通、合作与团结，导致互不关心、各自为政，根本无法有效处理共同的难题或棘手问题。

　　伴随行政审批专业化程度加深，行政碎片化现象也日趋严重。政府官员实现自身利益最大化的重要途径就是追逐地区或部门的利益。各职能部门会按照自身利益需求，滥设行政规章制度，而每一个规章制度的背后几乎都会伴随着一个审批事项的诞生。"政府权力部门化、部门权力利益化、获利途径审批化。"[1]

　　是对当前行政审批制度的典型概括。对审批事项的审查和清理，那是在剥夺审批部门的既得利益。由于人们对政治权力的崇拜和迷信，使得各审批部门不愿让渡权力，更不愿在改革中放弃或丧失权力。据参与了《试行方案》制定过程的 L 先生回忆说：每一次会议都会有部门利益的"扯皮",特别是讨论到各个部门的审批时间时，会场上争吵不断。有部门曾经带队去找领导游说，以争取更多时间。压缩流程，最直接影响到的就是部门的地位，谁都不愿被压缩，例如当时讨论"建筑节能审查"要不要并入"施工图审查"环节时，相关的部门抵触情绪就很大。你想想，如果一个审批环节取消了，那么原来负责审批这个事项的部门或许连存在的价值都没有了。

　　对新政策有抵触情绪，也在情理之中了。

　　利益是刚性的，要剥夺审批部门的这种既得利益，必然会遇到强大的阻力[1].据广州市政务办信息中心主任梁文谦先生回忆：在《试行方案》实施初期，就有市直部门的处长们在会上以《试行方案》实操性差、难以落地为由，揪着政府文件条文，抗拒执行简化后的流程。说白了，就是不想干。[2]

　　4.2 公民服务导向不明确。

　　美国行政学家拉塞尔。M.林登（Russell M.Linden）提出政府部门的流程再造就是要打破传统的政府部门之间功能分割的局面，以满足顾客无缝隙的需要为目标，整合政府所有的部门、人员和其他相关资源，以单一的界面为公众提供优质高效服务。以顾客为导向，以竞争为导向，以结果为导向，使政府的服务能真正有效地符合民众的要求。

　　在进行业务流程再造的时候要遵循的设计原则包括：围绕结果（顾客、产品、过程）而不是职能进行组织；几个过程并举代替按顺序操作；把后阶段的信息反馈到前阶段；在源头处一次捕捉信息；如果已有可能就为消费者和供应商提供单独的接触；确保"主要序列"（那些为顾客带来直接价值的活动）的持续流动性；不必为田间小径铺路，首先再造，然后自动化。其核心思想就是公民服务导向。

　　目前，广州建设项目审批流程方案在施行细节的设置上，公民服务导向不明确，缺少一种为民众服务的意识，其流程及资料的标准设置主要还是围绕着方便各审批部门完成自身工作而开展，忽视了项目申报人的需求，给申报人办事带来诸多不便。例如资料的反复提交、申报资料与审批事项相关性不强、网站的资料清单不同步更新等，再如并联审批时为保证本部门的审批时效达标，容易对申报资料有瑕疵的案件出示退案意见、导致建设项目反复申报等行为。细节虽小，但是这也是审批部门职能转变的一个重要指标，在细节上多一点便民性，就会提高建设项目申报人对审批部门的满意度。

　　设立政务服务中心的初心，就是为了便民。把所有审批事项的窗口集中到政务服务中心，是为了能让市民"进一家门，办所有事",把市民跑腿变成工作人员跑腿。但是有些审批部门官僚主义思想严重，为民服务意识淡薄，就是不愿进服务中心，甚至进了服务中心又退出，宁愿让市民和企业满城跑。另一方面，不仅在审批部门间而且在审批部门内部也有利益审批化现象，这也导致同一个审批部门内的不同审批事项难以通过授权，把所有的审批权集中到政务服务中心来，提供一站式的审批服务。

　　4.3 领导统筹力度不够。

　　各审批部门"部门主义"现象的客观存在，导致难以迅速通过减少建设项目审批事项来达致审批效率的提高，因此《试行方案》另辟蹊径，试图通过建立一种新的协调机制来消减"部门主义"所带来的障碍，使各个独立的审批部门联合起来，"整合政府资源，变外部行政行为为内部行政行为",从而为建设项目申报人提供便民服务，从这个意义上来说《试行方案》就是建设项目审批部门间一种新的协调机制，这种协调仍然是行政协调的一种。

　　行政协调的目的是为了协调行动、充分发挥行政组织的职能、提高行政效率、有利于更好地实现行政目标。它是科层制行政体制下解决部门间摩擦和矛盾的主要手段。中国传统的协调机制是自上而下的，领导者的权威对部门间的协调起到决定性作用。美国行政学家怀特认为，需要设立专门的委员会来协调好各部门的关系，实现部门间的协作，他强调在协调过程中，行政首长的裁定就是最后的决定。

　　建设项目各审批部门间要沟通顺畅，需要一个高于各审批部门的权威组织来领导和推进《试行方案》的施行。但是《试行方案》通篇没有提及由什么机构负责《试行方案》的推广和总协调。虽然《试行方案》对每个审批阶段都指定了一个牵头部门，但牵头部门与其余并联审批部门在行政层级上是相同的、并列的，在实际运行中缺乏实质性的权力，牵头部门的权责并不匹配，有责无权终会导致责任的落空。在这种情况下，一旦各个部门之间出现摩擦和矛盾，牵头部门的协调作用将非常弱小。因此，有必要成立更高级别的组织来促进各审批部门之间的横向协调，并构建职责分明、权责一致的协调机制。

　　在缺少权威领导组织的条件下，部门间协调很大程度上依赖于审批部门经办人自身的素质。部门间争议事务处理涉及部门的利益，自行协调主要着眼于自身的利益和主观偏好，协调成本很高且信息易失真，这会造成协调机构职责淡漠、界限模糊，不仅不能解决问题，反而会造成行政协调权威性的下降，严重可导致行政协调的无效。在实际施行过程中，各审批部门虽然不明确拒绝办理并联审批案件，但经常会在非正式沟通场合提示申报人尽量不要采用并联审批方式，这正是行政协调失效的现实写照。

　　4.4《试行方案》弹性过大。

　　《试行方案》弹性大，对改革方式、配套措施、保障机制、审批流程、监察机制等的描写过于框架性和粗浅性，各个审批阶段的实施细则照搬照抄多，未对实际操作起标准化指引的效果。例如《试行方案》要求推行"行政审批与技术审查相分离"制度，"行政审批由审批部门承担，技术审查可以委托相关的技术审查单位承担。实行行政审批与技术审查相分离，谁审批谁负责，谁审查谁负责。"既没有规定哪些审批事项需要实行行政审批与技术审查相分离，也没有规定分离出来的技术审查工作由谁来负责，技术审查如何实施等细则内容。最后的实施结果就是除了规划系统在《试行方案》实施前就推行了技术审查分离外，其他审批事项依然按照原方式进行审批。

　　串联审批、并联审批双轨运行，方便了建设项目申报人根据项目的情况自由选择审批方式，但另一方面也给审批部门留下了不搞并联审批的口子。在并联审批模式下，分配给每个部门实际审核的时间只有 1-2 天，时间紧、协调难度大，因此很多审批经办人都会建议建设项目申报人在时间允许的前提下选择串联审批。如项目申报人 Z 说：

　　报批前，我们一般都会先电话咨询经办人或者窗口，他们不会拒绝办理并联审批，不过他们一般会建议我们选择串联审批，这样他们协调的工作就小一点，如果我们坚持要报并联审批，他们建议我们先电话沟通或者先报个咨询案，把材料送各个并联部门先预审一下，避免正式报批时出现退案的情况"（访谈编号 B-3）《试行方案》弹性过大，导致了施行效果的不可控性大大增加。

　　4.5 时效性与实效性不统一。

　　《试行方案》为达到大幅缩减审批时间的目标，把同一审批阶段的审批事项并联在一起，同时申报，同时审批，这种做法忽略了建设项目自身条件是千差万别的、所有审批事项的前置条件不一定能同时完成这个实际情况。例如规划报建阶段，初步设计完成后，就可以申报初步设计审查和民防报批，但是环保报批要完成环评报告表的编制后才能进行，两者之间大约相差 20 天，因此在实际报批过程中，为减少报批的不确定性，建设项目申报人更倾向于条件成熟一个申报一个，而不是等到所有审批事项条件都具备了才一起去申报。另一方面，并联在一起的事项实际办结时间也是有差异的，例如初步设计审查被受理后，审批部门需要组织专家对设计图纸进行审查，专家审查图纸需要 20个工作日，专家审查通过后，审批部门才能出示审批意见，专家审图的时间虽然没有计算在行政审批的 11 个工作日时限内，但是它是实际存在的，显然初步设计审查意见无法与人防、环保、规划等部门的审批同时完成。

　　"大幅减少审批时间"是《试行方案》的核心所在，无论是改革方式还是配套措施还是监察措施强调的都是时效性，在这种情况下，各审批部门最需要做的就是保证在规定的审批时限内出具意见。这一方面在审批过程中一旦遇到资料有不符合的情况，就会出具不同意的意见进行退案；或者要求申报人申报咨询案后再正式申报，导致了反复申报现象的产生。

　　4.6 机构改革不完善。

　　通过多次的减政放权，政企、政事、政社分开改革，越来越多的社会管理和公共服务职能由政府部门让渡给社会中介组织来承担。中介组织在建设项目领域发挥着越来越重要的作用，但是，在中介组织快速发展的同时也出现了不少乱象，有些行为甚至严重影响了政府的公信力。目前从事建设项目的中介主要有土地评估及房屋拆迁评估、环境影响评估、工程咨询、施工图审查、抗震评估、职业卫生技术服务、安全评价、各种技术检测、测绘等。建设项目中介组织的乱象主要成因有：

　　一是中介组织"官办"色彩浓厚，部分中介组织与政府部门有着千丝万缕的关系，存在行政的寄生性和垄断性，成为"二政府",是政府部门变相审批的渠道，转移审批事项对于建设项目申报人来说，审批事项没有减少，只是换了个"婆婆".

　　二是中介市场存在条块分割，竞争不充分。政府部门受利益的驱动，往往利用手中权力把本地区的社会中介业务划给下属的中介组织，设立壁垒，圈占市场，人为地分割市场，加大企业的负担。例如，国土、规划系统各有一套测量机构，各自采用不同的坐标体系，在选址意见书和用地预审阶段需要进行两次结果相近的测量，测量结果还要进行坐标转换，费事费时还费钱。再如，一个工程项目，不仅建筑工程要求监理，环保工程要求专业资质监理，甚至水土保持工作也要求专业资质监理。而具很多工程监理公司并不具备环保监理或者水土保持监理的资质，造成建设单位需要单独委托专业监理公司。

　　三是中介服务市场不规范，管理混乱。部分中介业务的准入门槛、服务标准不明确，导致中介组织的技术力量良莠不齐，业务水平与市场需求尚有差距。政府对中介服务的时限及收费缺少监督，中介组织服务时间随意性强，服务意识不强。

　　4.7 技术壁垒、非技术壁垒难于突破。

　　电子政务在不同政府部门间的应用程度是不一样的，有些部门早一些，有些晚一些，当时推行电子政务的方式多是成熟一个部门，推出一个部门，因此很多部门都是单独立项，单独建设，因缺乏统一的规划，各个审批部门的信息系统采用的技术设备不同，使用的数据库格式不同、采用的操作系统和用户界面也不同，为日后不同部门的信息系统的共享互通留下了技术性壁垒。

　　此外，信息经济学认为，信息不对称情况下拥有信息的一方能够从市场交易中获取更多的利益，这个规律在行政信息方面同样适用。我国行政组织存在条块分割，行业信息也呈现出"部门化""私有化"倾向，行政部门通过行政权力轻易获取行业信息，通过独占这些信息，政府部门可以从中获取经济利益或政治利益。政务信息的共享势必会使原有的利益格局受到冲击，不同的审批部门在信息系统开放共享的过程中受益程度不同，甚至随着信息的开放共享，导致某些掌握基础数据、核心信息的审批部门行政权力的实际流失，因此各审批部门推进信息系统共享互通的积极性也不一致，甚至有些部门以安全、涉密为由有意无意地人为设置信息系统共享互通的障碍。技术性壁垒易排，非技术性壁垒难解。