电力监管行业行政问责研究引言

　　一、引言

　　（一）研究背景。

　　电力行业作为一种先进的生产力和基础产业，对国民经济的发展和社会进步来说举足轻重，通过科学的监管，让电力市场、电力企业、电力供应高效稳定运行，不仅关系到整个国民经济的发展，还与家家户户的生活息息相关。电力行业属于传统的、典型的自然垄断产业，电力供应的公共性、自然垄断性、不可分性和外部性等特征，决定了电力行业不能运用开放自由的市场竞争机制对资源进行有效的配置。虽然在当下，许多深度推行市场经济的发达国家己经在多个行业中同时运用行政与市场两种手段，但是电力产业始终由于本身所具有的自然垄断特征，使得政府在对电力资源、电力市场和处理电力行业有关事务的权力配置中，其行政主导仍然大于市场机制。与此同时，我国政府在对电力行业的监管上仍存在着明显的缺位、越位、错位等问题，导致电力行业经济效率低下、电力供需矛盾以及电力市场不规范等诸多弊端。比如说，电网企业以错峰运行为由压低发电企业上网电量，迫使发电企业降低上网电价以提高利润，破坏了"竞价上网"的公平原则；供电企业为用户受电工程直接或间接指定设计单位、指定施工单位或指定设备材料供应单位的现象（简称"三指定"现象），直接损害用户权益等，这些行为都与缺乏监管有直接关系。从公共利益的角度出发，电力监管机构代表的是公共利益，行使的是人民赋予的监管权力。

　　由于缺位、越位、错位现状的存在，电力监管机构很可能受利益的驱使，使得一些电力监管部门或个人可以不受约束地利用手中职权，为谋取本部门或个人利益，在监管上"开绿灯",这将纵容违规甚至违法现象泛滥，造成公共利益受到严重损害。

　　行政问责制在西方国家、亚洲发达国家和港台地区早己得到广泛应用并取得卓越的成效。然而，行政问责制度在我国真正进入公众视野是在2003年的"非典"时期，随后我国的行政问责在各级政府、各企事业单位如"雨后春笋"般崛起。可喜的是，伴随着我国行政问责执法实践的深入开展，与行政问责立法相关的工作也在有条不紊的开展，上到中央或各部委，下到各地方政府乃至各企事业单位，都可见一系列规范性文件、政策、规定陆续出台，对行政问责的主体、客体、事由、程序等内容的界定越来越明确和规范。我国通过近几年对行政问责制的实践，取得了很好的效果，在弘扬责任政府方面发挥了积极作用。但是，受限于行政问责制在我国运行得较晚，不论是从立法上还是在实践中，都存在许多问题。目前成效比较显着的是应用在各政府部门及行政主要领导人的问责制度，但是对各行政部门特别是监管机构的问责制建设才刚刚起步，针对电力监管机构行政问责制度的发展也同样跟不上时代的发展和形势的变化。如何将行政问责引入我国的电力监管，笔者作为一名电力行业从业人员，从工作角度尝试提出自己的思考和建议。

　　（二）研究意义。

　　实行电力监管行政问责制可发挥新的制度功能电力监管行政问责制与《电力法》、《电力监管条例》中对电力监管机构、主管人员和直接责任人员的行政处分，在制度功能上是不同。对电力监管机构和主管人员和直接责任人员的行政处分强调的承担责任，属于系统内部处理手段；而电力监管行政问责具有回应社会诉求、表明对违法违纪行为的处理态度、消除不良影响等功能。

　　现行的《电力法》和《电力监管条例》中，对于"有关主管人员和直接责任人员给予行政处分"的前提条件是"情节严重的",换而言之，情节较轻者是否就可以从轻发落甚至免责？行政问责在这个时候就充分发挥了其即时性和阶段性，对情节较轻者予以问责，以此内部警戒责任人并消除或减轻其行为造成的外部不良影响。电力监管行政问责，是与《电力法》和《电力监管条例》中规定的行政处分并行的责任制度，它与行政处分是有所区别的：当电力监管行政机构行的主管人员和直接责任人员受到电力监管行政问责，同时还要根据《电力法》和《电力监管条例》中的违法违纪行为定义，按照《行政机关公务员处分条例》予以适当的处分。

　　电力监管行政问责与党政纪处分在制度功能上也是不同的，在问责了电力监管机构、主管人员和直接责任人员仍然可以依据相关党纪政纪规定给予相应的处分。另外，电力监管行政问责与对电力监管机构、主管人员和直接责任人员的党纪政纪处分可以单独执行也可以同时执行。

　　2、实行电力监管行政问责可促进电力监管机构服务理念的进步。

　　由于我国曾经历了数千年的君主专制，所以即使在新中国成立后我们经过了计划经济到市场经济、改革开放到建设小康社会的发展和跨越，"为人民服务"的行政理念仍然无法取代"官本位"的传统思想，在这一思想的影响下，官僚主义依然根植于行政机关内部，行政官员依旧存在高高在上的作风，行政部门"门难进脸难看"情况普遍存在。受这种观念的影响，"既是裁判员又是运动员"导致了电力监管部门在行政权力运行过程中"有权无责"的情形经常发生，比如说：重特大电力安全生产事故发生后，电力监管部门及相关负责人对事故的发生负有不可推卸的责任，但往往主要责任都落到电力企业、电力工程承包单位和、或者电力设施供应厂商的头上，甚至出现"归责无门"最后不了了之的现象。十八届四中全会提出全面推进依法治国的总目标和重大任务，行政问责制的定位，就是为了反对固有的"官本位"思想，通过问责的受到，达到预防和制止行政权力滥用的目的。

　　目前我国正处于经济转型期，随着2014年11月《关于深圳市开展输配电价改革试点的通知》发布，新一轮电力体制改革己经启动，民间资本参与电力市场投资的热情将不断被激发，电力监管行政权的行使将会有更大的风险，一旦出现失职读职等情况，就很有可能直接损害社会利益和人民的合法权益。如何对行政权的监督和制约己成为电力监管过程中面临的一新难题，应当通过行政问责制的引入，建成电力监管的监督体系和责任追究机制，以强化电力监管机构的责任意识、实现"以民为本"行政服务理念。

　　3、实行电力监管行政问责可体现对公民权利的保障。

　　借鉴社会契约论的理论："公民与政府之间的契约形成了国家的一切权力之源，公民的委托是政府权力正当性的基础，政府权力的行使坚决不能超出公民授权的范围".按照这一逻辑，如果电力监管机构权力行使不当或超出了公民的授权的范围，损及公民、法人和其他组织的权利，给社会公共利益带来危害的时候，电力监管机构就必须承担违反契约的责任。所以，通过行政问责制制约和监督行使电力监管职权的各部委、行政部门及其领导干部，乃至追究其违法行政行为，可实现对人民权利、公共利益的保障，能让人民的监督权、知情权得到充分体现。

　　4、实行电力监管行政问责可释放社会监督能量。

　　孟德斯坞说道："一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不移的经验。有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止".人有善恶之分，同样的道理，行政权力也有善用和被滥用的可能。行政问责制的诞生就是为了对权力的监督和限制。行政问责制体现了公民作为问责主体的地位，赋予了公民知情权和监督权，这对于激发公民参政议政的热情、弘扬宪法精神、培育公民意识具有重大意义。同时还可以拉近"官""民"之间的距离。通过行政问责，政府可以更广泛听取公民的意见和诉求，不断改进工作，主动接受监督依法行使职权。

　　（三）研究的思路与方法研究思路。

　　本文的总体思路为：首先对我国电力监管的相关内容和行政问责的相关概念进行了解析，针对我国电力监管中存在的问题、结合电力体制改革的趋势、借鉴西方电力监管行政问责制实践经验的基础上，得出我国电力监管中引入行政问责制的必要性和可行性，并尝试提出可行的建议和实行模式。

　　第一部分详述本文的选题背景及目的，阐述选题的主要观点，确立研究的价值和意义。

　　第二部分介绍电力监管的职权范围及内容以及行政问责制的基本理论，基于行政问责制的内涵和构成要件，分析了可供电力监管引入行政问责制度的，如社会契约论、委托代理论、责任政府论、服务型政府理论和新公共服务理论等理论支撑，为电力监管行政问责制的深入研究作出充分、必要的理论铺垫。

　　第三部分是基于我国电力监管之现状，通过对现行法律法规一些具体规定进行介绍和分析，展现当前我国电力监管中缺位、错位、越位和错位以及约束机制不健全的几种表现，基于国内立法依据和国外电力监管行政问责制的成效，提出电力监管领域引入行政问责制的必要性与可行性。

　　第四部分提出了建立电力监管行政问责制的各项具体内容。

　　结语部分：对全文进行总结和展望。

　　2、研究方法。

　　本文共采取文献分析法、案例分析法和经验总结法三种研究方法。

　　（1）文献分析法。通过搜集国内外文献，查阅与责任政府、电力监管和行政问责的有关书籍和着作等，通过研读相关法律法规和文件，在互联网检索和下载相关文献、案例和数据等资料后，进行梳理、摘录和整合，提炼论点和论据。

　　（2）案例分析法。对我国涉及因电力监管方面的缺失或不足因而产生问题的案例、国家能源局公开披露的与电力监管相关的数据、引鉴英、美两国政府对电力监管行政问责的实施成效和发展情况，进一步论证我国在电力监管引入行政问责制度后，将具有的价值和意义。

　　（3）经验总结法。从建立完善科学的行政责任问责法律机制和有利于电力监管行政问责高效实施的配套制度等角度，对实现电力监管行政问责制建立及可持续发展提出建议和展望。