电力监管领域引入行政问责制的必要性与可行性

　　三、电力监管领域引入行政问责制的必要性与可行性

　　（一）电力监管中对于责任追究的现状分析。

　　目前电力监管职责不清和职能交叉、责任主体不明确我国政府若实现对电力行业、电力市场的有效监管，能够为电力工业的持续发展提供源动力，但纵观整个电力监管的权力运行过程，我国最主要的专业性的电力监管机构一一国家能源局，虽为正部级事业单位，却因职权有限深陷监管权力受限的困境中。

　　2013年3月，根据《国务院关于提请审议国务院机构改革和职能转变方案）要求，国家能源局、国家电力监管委员会进行了整合，重新组建了国家能源局，归属国家发展和改革委员会管理；不再保留国家电力监管委员会。国家发改委下属的国家能源局重新集中了电力监管各项职能，包括原南方电监局在内的18个原国家电监会派出机构，划归国家能源局实行垂直管理，并执行《电力监管条例》中所明确的各项监管职能。

　　目前电力监管体制下职权配置非常分散，发改委、能监局、国资委、各地发改（经贸）委、财政部，还包括环保局、物价局等机构都具有一定的电力监管职权，这直接导致承担电力监管绝大部分职能的能源局及其直属的区域能监局及省级监管办无法建立自己的监管体系。看上去国家能源局负电力监管专门职责的机构，但实际上多个部委分担了我国的电力监管职能，现实情况是：国家发改委负责审批发电和电网企业的基础建设和投资项目，以及电力生产和供销价格；国家经贸委负责审批电力技术革新和电力科研攻关项目；财政部门负责电力供销成本规则的制定和财政监管；国家能监局制定电力行业标准、颁发电力企业经营许可证和负责电力生产安全事故调查；企业经营范围由工商局批准所以，电力产业在投资、生产和供应的一开始就面临着职能分散、多头管理局面。职能分散、多头管理、齐抓共管的局面，活生生分割了电力产业链从投入到产出的本应相对完整的监管过程，这是造成我国电力生产和电力供应长期处于成本高、效率低的不合理状态。

　　不仅如此，我国电力监管最核心的两项权利--一电力投资审批权和电力产品定价权，能源局及其下属的能监局仅有相应的建议权，基本发挥不了监督权就电力产品定价权而言，在电力监管职能范围中对电力价格的制定和调控上，电价政策由国家发改委来制定，然后交由国家能源局来监管。显而易见，在实际监管过程中，能源局是发改委的下属部门，下级如何能实现对上级的有效监督，在电价制定的监督上，能源局根本监督不了发改委。另外，国家能源局及其下属各能监局在行使电力监管职能的过程中，部分职权是由被监管的电力企业来履行，比如在南方电网的电网调度中，南方电网的电力调度控制中心是主要的电力调度机构，是南方电网的直属二级部门，该中心掌握一系列电厂竞价、厂网交易和负荷计算等重要数据，能源局及其下属的能监局在电力调度上几乎缺乏有效的管控手段，因为关键信息和数据都在调度控制中心，电力监管部门想管也"管不了".

　　不仅如此，行使电力监管职权的各部委和行政部门与具有深厚政府背景的电力企业有着千丝万缕的联系，因为绝大部分电力企业，各级政府都以出资人的身份与电力企业有紧密的利益关系，这使得各级电力监管机构无法独立地、有效地、严格地实施监管。如能源局执行中央政府的有关政策或决定时，如影响电力企业的既得利益，那么在执行过程中甚至在执行一开始，就常常受到各级地方政府领导人的干预而走样。此外，在电力项目招商引资过程中，个别地方政府领导人甚至直接向投资者做出定价优惠、市场占有率或投资回报率承诺等。这些直接操控电力市场准入的行为，都将为后来的监管带来一系列难题。

　　2、目前电力监管职能的行使不均衡。

　　与其他行业的监管不尽相同，行使电力监管职权的各部委、行政部门及其领导干部，也是主要侧重于对上级负责，而在对权力负责、对公众负责上始终欠缺主动承担责任的意识。

　　笔者从国家能源局门户网站查阅到了2013和2014年度《12398投诉举报处理情况通报》，根据披露的内容显示：2013年度，国家能源局从各个层面共计收到的38678件有效信息中，供电服务25263件、成本价格和收费2079件、市场准入1944件、电力安全982件、其他事项8410件。从收到的投诉举报的J清况来看，对供电服务方面的投诉举报最多，共2458件，占比80. 83%;其次是电力安全方面，共218件，占比7. 17%;第三位是成本价格和收费两个方面，共161件，占比5. 29%.在2014年度，国家能源局从各个层面共计收到的28783件有效信息中，供电服务17398件、成本价格和收费1616件、市场准入1448件、电力安全1024件、电力交易36件、节能减排2件、输电服务1件、其他事项7258件。在2014年收到的1970件投诉举报中，供电服务方面依然位列第一有1540件，受理1528件，占比78. 88%;电力安全方面位居第二147件，受理142件，占比7. 33%;市场准入方面43件，受理43件，占比2. 22%;成本价格和收费方面87件，受理85件，占比4. 39%;电力交易方面15件，受理15件，占比0. 77%;输电服务方面1件，受理1件，占比0. 05%;其他事项方面137件，受理123件，占比6. 35% .

　　通过分析2013年和2014年度有效信息按业务分类情况统计表后不难发现，各业务类别占受理量的比例差异很大，反映出电力监管机构对其监管职能的行使存在不均衡的情况；尤其是供电服务的投诉举报受理量占比，在2013年和2014年的占比高居不下；这也同时反映了电力监管部门对供电服务的监管不到位，致使供电企业的市场营销手段专制，业扩报装环节不能为用户提供及时、周到、符合要求的服务，"吃拿卡要"情况依然普遍，廉洁从业形势依然严峻。

　　由于缺乏行政问责制度等有效手段，分管供电服务的监管部门及其领导干部，很可能就会免受责任追究，责任还是会"理所当然"地落到供电企业中去，这样将难以从根本上提升供电服务质量，减少对供电服务的投诉和举报数量，公众将难改对电力企业"电老虎"的称谓，同时将会造成公众对电力监管服务与预期的差距进一步扩大。

　　3、目前我国电力监管中未建立行政问责制度以实现对职权行使的监督。

　　国务院在2002年颁布实施《电力体制改革方案》（国发〔2002） 5号）之后，原国家电监会就此推动制定了《电力监管条例》以及《电力安全事故应急处置和调查处理条例》，颁布实施了多项监管规章和规范性文件，但时至今日仍未见一项有与电力监管行政问责相关的规章制度或文件要求。2013年1月4日，原国家电监会（现并入国家能源局）于2012年发布了《电力监管立法规划》（2012年一2017年）',计划制订和修订法律、行政法规、规章和规范性文件共计92件，也未见有与电力监管行政问责相关的规章制度在规划中。对于电力监管职权行使的监督，依靠的是《电力法》、《电力监管条例》、党内条例、中央和地方政府的法规。那么，在对具有电力监管职能的各部门和行政人员责任认定的标准和实施责任追究时，就很难实现权责的对应。责任主体明显缺乏有效的监督制约机制，责任追究自由裁量空间较大，极其容易受个人好恶和人为因素的左右。

　　曾经有一起风电脱网事故，引发一场行业大讨论。2011年2月24日，中电投集团旗下位于甘肃酒泉的桥西风电场，一段35kV的馈线开关柜下侧电缆接头发生单相套管因接地短路导致击穿的事故，这一事故造成了酒泉瓜州地区16座风电场598台风机脱网。事故发生后，矛头首先指向了风机制造商和风电，电网方面的专家称："风机没有低电压穿越功能，当风电装机更大时，电网频率会有问题".但风电企业立刻表示不满，回应称另有原因："这是因为前几年是主管部门大批喊上的，风电企业是被动的。"风电企业的回应令人们将视线纷纷转移到了电力监管部门并提出了质疑，普遍认为当初酒泉上马如此多的风电项目，代表政府的电力监管部门不论在政策上和技术上都是欠考虑的，而且不光酒泉，甘肃、内蒙、河北、江苏、东北情况都近似，这次发生事故的是酒泉，难保其他地区很快将会出现类似问题。这到底是谁的责任？最终，在当年的4月，国家电监会发布甘肃酒泉风机大规模脱网事故的通报，认定事故发生主要由风电设备、风场管理、电网接入以及运行安全管理等四方面问题导致，风机制造商、风电企业和电网企业均未能幸免，三方都承担了相应责任。但就在国家电监会认定事故责任后不久，一场遍及整个风电行业的问责声四起，纷纷谴责国家电监会在这起事故中的"自我免责"行为。由此可见，而对因监管不力造成的规划不当、未批先建、大面积停电等事件中，电力监管部门及主要责任人往往能够置身事外。电力安全事故领域中经常听到某某电力企业、施工单位被问责、被处罚，但至今尚未听闻有电力监管部门或官员受到追责。

　　（二）电力监管领域引入行政问责制的必要性。

　　是建立符合市场经济要求电力监管体系的必要条件由于目前我国电力体制改革仍不到位，导致当前肩负有电力监管职权的部委众多，主要负责电力监管的国家能源局又和其他国家部委、国有（央属）电力企业党政关系错综复杂，始终存在着职责不清和职能交叉的情况，致使责任落实和实施责任追究时，责任主体长期处于难以明确的困境。比如说：在发生电力事故后，国家能源局和直属的各区域能源监管局和国有（央属）电力企业哪个才是责任主体分不清楚；电力事故调查处理中，能监局与安监局职权交叉；另外，在追究责任时，谁来承担责任、具体应当承担什么责任模糊不清，相关部门常常相互推楼，正常的时候谁都有权力，出事之后谁又都没责任的乱象屡见不鲜。有权无责，忽视了公民赋予政府的不仅是权力还有责任。

　　目前我国己初步形成了以《电力法》为核心、以《电力监管条例》等行政法规和部门规章为补充的电力立法体系，倘若建立电力监管行政问责制，将能明确国家发改委等各部委、能源局等各行政机关以及国有（央属）电力企业等单位的纵向与横向之间的职责权限；明确问责范围、对象和条件；明确接受问责的行政人员应该追究何种行政责任，明确划分权责界限、厘定行政问责标准还能突出行使电力监管职权的各部委、行政部门及其领导干部对电力供应和电力市场调控的主体责任，把对与电力监管有关的执法、调控、决定、核准、监察等各个环节的问责结合起来。电力监管行政问责不是仅对电力安全事故的责任追究，而是对法律责任、政治责任、社会责任和道德责任的问责，在电力监管立法还处于规划中的现阶段，通过行政问责使得行使电力监管职权的行政部「1及其领导干部逐步树立责任行政意识，使行政活动逐渐步入责任行政状态，同时促进国家能源局，包括其直属的电力司、6个区域能监局和8个省级监管办公室成为我国电力行业最主要的电力监管机构，才能使电力监管机构独立行使监管权力时不受干扰，这一点对于建立符合市场经济要求、特别是与我国电力市场化改革相适应的电力监管体系来说是非常必要的。

　　2、是防治我国电力监管部门腐败根源的必要手段。

　　《电力监管条例》对电力监管机构从业人员、电力企业和电力调度交易机构的法律责任都有明确规定，但对作为电力监管主要机构的能源局实施监管行为的法律责任则没有涉及。行使电力监管职权的各部委、行政部门及其领导干部自身的监管能力与监管廉洁问题成为备受人们关注的焦点。在立法监督上，对电力监管的制约在现行法律体系中并未得到明确的体现。在司法监督上，电力行业的特殊性、专业性和电力监管行政诉讼的不充分性，普通司法机关对电力监管纠纷的司法审查很难有效实现。

　　2014年以来，国家能源局落马的5名高官中除了刘铁男外，王骏、郝卫平、许永盛三人都曾任职电力监管部门。这三个人当中，2001年先有王骏出任国家计委基础司电力处处长，继而在2002年由郝卫平担任，后来郝卫平与许永盛在2008年分别担任能源局电力司的副司长和司长。能源局五名落马高官中，虽然魏鹏担任煤炭司副司长分管煤炭能源的监管工作，但因上下游关系与电力有非常深厚的交集。据媒体报道"魏鹏远被有关部门带走调查时，执法人员在其家中发现上亿现金，银行调去16台点钞机清点，结果当场烧坏了4台',,这则消息曾令国内社会一片哗然。中国人民大学教授吴疆在接受上证报采访时说道：

　　"过去十年搞电力审批的官员几乎被抓空了。就这几个人，过去十年批出去几万亿，只要占上一点点便宜就数目惊人，更何况他们那几年几乎天天都在干这个。"纵观上述在电力监管权力运行过程中，纵向垂直管理上须经过多层级的审批，横向协同上由多个部门分别承担电力监管的不同职能，导致监管职能发挥的效率低下的情况，这是典型的缺位、错位和越位的现象。电力监管职权配置不科学、监管职能范围不明确以及监管机构地位不独立，必将导致自由裁量空间的产生，使到在监管的中间环节出现权力寻租，为腐败的滋生提供土壤。

　　由于我国缺乏行政问责的法律法规，以至于目前我国各级政府及企事业单位实施行政问责的主要依据仅有：全国人民代表大会通过并实施的《中华人民共和国公务员法》、中共中央和国务院颁布的《关于实行党风廉政建设责任制的规定》以及中共中央颁布的《中国共产党党内监督条例（试行）》。这三份制度当中，具有实际上法律效力的只有《中华人民共和国公务员法》这唯一一部，其它两分属于的规范性文件，虽有一定的效力但只能算是执政党的内部纪律规范因此，非常有必要引入行政问责制，规范和明确电力监管部门的问责主体、问责对象、问责事由、问责程序和问责救济等内容，促进各部门的履职到位，以实现对电力监管机构有效的社会性监督制约，防治我国电力监管部门的腐败根源、促进电力体制改革、规范电力市场秩序、保障消费者权益。

　　（三）电力监管领域引入行政问责制的可行性。

　　国家依法行政的大背景为电力监管引入问责制提供了依据问责制在中国的最早源自1980年8月18日中共中央政治局扩大会议上，在邓小平的《党和国家领导制度的改革》讲话中提出"失职者要追究责任，集体领导也要有个头，各级党委的第一书记，对日常工作要负起第一位的责任"在邓小平之后，他的"责任制"思想得到了发展，时任中共中央总书记江泽民在他的《领导干部要牢固树立正确的权力观》的讲话中提出"要建立党政领导班子任期目标责任制和领导干部岗位职责规范","责任制"一词首次亮相。1996年国家颁布的《中华人民共和国行政处罚法》建立了我国行政处罚设定和实施的法律制度，其中第七章"法律责任"第五十五条中规定了行政机关在实施处罚时"没有法定的行政处罚依据"、"擅自改变行政处罚种类、幅度"和"违反法定的行政处罚程序"等四种情形，上级行政机关或者有关部门有权对其不当行为责令改正，并有权对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。行政处罚是政府执法的一个手段，《行政处罚法》体现了对行政机关行为的监督和制约，有效保护了公民和组织的合法权益，我国的行政问责雏形开始呈现。

　　2003年非典期间，前前后后有近千名官员因防治非典不力受到处分，时任北京市市长孟学农和卫生部部长张文康两人因防治不力或隐瞒疫情等原因而引咎辞职。在这起事件中，"责任制"不仅首次运用于实践中，更加速了"问责制"这一现代政府管理制度的演化。2003年8月国家颁布实施的《中华人民共和国行政许可法》，该法明确了政府该管什么、不该管什么，有利于实现政企分开、政社分开，转变政府职能。该法对政府权限范围、实施程序作了明确规定，有利于政府依法行政，推进民主政治建设。2004年2月中共党中央颁布实施的《中国共产党党内监督条例（试行）》中首次出现了"询问和质询"、"罢免或撤换"和"舆论监督"的相关规定；与此同时，中共中央政治局召开会议审议通过了首部《中国共产党纪律处分条例》，其中专门规定了对有失职、读职行为的党员干部给予相应处分。紧接着同年4月，国务院制定了《全面推进依法行政实施纲要》，要求，各级行政机关实施行政管理要做到合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。2006年1月1日实施的《中华人民共和国公务员法》中规定了："公务员因违法违纪应当承担纪律责任的，依照本法给予处分；违纪行为情节轻微，经批评教育后改正的，可以免于处分。处分分为：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除".2008年行政问责制被首次写入《国务院工作规则》和《国务院2008年工作要点》，2009年5月22日中共中央政治局召开会议，中共中央总书记胡锦涛主持会议并强调："坚持严格要求、实事求是、权责一致、惩教结合的原则，实行党政领导干部问责",会议审议并通过了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》。"问责制"开始走向法律化和制度化。

　　2015年8月12日，位于天津滨海新区塘沽开发区的天津东疆保税港区瑞海国际物流有限公司所属危险品仓库发生爆炸。***总书记在爆炸事故之后的三天之内先后两次就天津港特大爆炸事故作出重要指示，反复强调要严查事故原因，严肃查处事故责任人。李克强总理在接受境外电视媒体采访时说，一定要彻查追责，公布所有调查结果，给死难者家属一个交代，给天津市民一个交代，给全国人民一个交代，给历史一个交代。习总书记就天津爆炸事故追责强调要"党政同责、一岗双责、失职追责".安全生产是各级党委和政府必须承担好的重要责任，这也就味着，这次天津港特大爆炸事故，不仅会追究相关政府部门的行政责任，而且有可能会追究相关党委部门的政治责任和领导责任，这举措开启了中国重大责任事故问责的新模式。

　　从1980年到今天，中国从"责任制"思想开始，经过一届又一届中央领导集体的继承和发展，最终实现了向"问责制"的演变。2009年6月30日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，该规定是目前最为详细具体的、属于国家层面的问责制度。该规定的颁布实施，有效加强了对各级党政领导干部的监督，增强党政领导干部的责任意识，对于我国行政问责制的建设和发展具有重要意义。《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》这为中国的政治文明建设带来了巨大影响，市场经济快速发展、体制改革深入推进，群众法治意识得到提高，舆论监督的力度得到加强，各种问责机制逐渐完善，自上而下的监管责任制和责任追究制正在迅速得到强化。

　　2、国外电力监管部门行政问责制的成效为制度的引入提供了经验首先我们来看看英国对能源行业实行行政问责的情况。早在1977年，英国政府就成立了优化监管专项小组（Better Regulation Task Force, 2011年更名为规划政策委员会），该机构主要职责是对英国政府政策的可行性进行研究和评估，同时还综合考察如何使政策的实施以及所提供的公共服务和公共产品变得更为有效，以及对如何最大程度减轻工商企业负担出谋划策。该机构在当年制定了能源监管优化的原则，其中就包括了"问责性原则",内容为："监管机构有责任对其决定作清楚的解释，按照能被有效判定的标准接受公众监督，保证公平的、有效的投诉机制及申诉程序的完善".英国通过问责制度对能源监管机构的监督，明确了监管机构接受监督的形式，体现了公众的参与，约束了监管机构的权力，保护了公众利益。

　　其次再看看美国独立的问责机构一政府问责局（全英文名为GovernmentAccountability Office,简称：GAO）。美国政府问责局是国会的下属机构，负责监督联邦政府的运营规划、政策制定和经费支出，其前身是美国总审计局联邦能源监管委员会（Federal Energy Regulatory Commission,简称：FERC）是美国能源部内设的负责电力监管的政府机构，FERC主要以制定与能源监管有关的政策法规，以确保竞争为原则对实施监管，其主要监管职能是制定电力批发价格和设计价格规则，并且监管州际电力市场批发交易的执行情况，其监管对象主要为州内的区域输电组织（Regional transmission organization,简称：RTO），也就好比是发电和供电企业。政府问责局对联邦能源监管委员会的工作进行监管，政府问责局曾发布了一部名为《电力重组：可能需要额外的步骤来分析区域传播组织效益和绩效》对受联邦能源监管委员会监管的区域输电组织经营效益特别是合理利润方面提出了质疑，政府问责局要求联邦能源监管委员会对区域输电组织实施更严格的市场监管，重点对投资预算和运营费用的审核。政府问责局要求联邦能源监管委员会建立可以准确衡量并且有效保护电能消费者利益的指标体系和保障机制，这充分体现了对监管者实施监管的责任政府理念。

　　从英美两国在电力监管中引入行政问责制的经验表明，行政问责能实现对监管者的监管，从而提高监管有效性并充分维护了电力消费者的合法权益，这是我国电力监管引入行政问责值得学习借鉴的重点。综上所述，基于国家依法行政和全面向责任政府、服务型政府转变的大背景下，在国外电力监管行政问责有效性的经验借鉴下，在电力监管机构中引入行政问责制不仅有法律依据，也有具体的路径可寻，这使得电力监管引入行政问责具有了切实的可行性。

　　3、现行一些电力监管的监督措施为制度的引入提供了条件2014年6月，国家能源局相继颁布了《国家能源局政府信息公开暂行办法）和《政府信息公开指南》。《信息公开指南》中明确了国家能源局政府信息公开采取的"主动公开"和"依申请公开"两种方式。2015年3月，国家能源局向社会公布了《2014年政府信息公开工作年度报告》，从报告中获悉："2014年能源局主动公开信息133篇，其中公开项目审批（核准）类信息30篇、政策法规类信息75篇、公告13篇、监管报告8篇、2014年部门预算以及2013年部门决算信息2篇以及其他信息5篇。共收到政府信息公开申请108件。按申请主体划分，公民个人申请104件，其他组织申请4件。依申请公开项按申请方式划分：网络申请数92件、信函申请数16件，全部按时答复，办结率100%.其中属于己主动公开范围数17件，同意公开答复数37件，同意部分公开答复数1件，不同意公开答复数4件，不属于我局公开数32件，申请信息不存在数9件，告知作出更改补充数7件，告知通过其他途径办理数1件。"另外在今年6月5日，国家能源局颁布了《国家能源局关于推进简政放权放管结合优化服务的实施意见》国能法改「2015] 199号文件中提到："建立审批效率内部通报制度、审批质量定期检查制度和申请人评议制度，并将检查、考评结果纳入年度绩效考核，对不负责、不落实、乱作为、不作为的行为，坚决实行问责。"由此可见，电力监管机部门己着手运用问责制度开展内部监督和责任追究，这一针对电力监管主动接受监督的措施，为行政问责制的引入提供了良好的条件。