中国电力监管行政问责制建设

　　四、中国电力监管行政问责制建设

　　（一）电力监管行政问责制的原则与目标。

　　在追究行使电力监管职权的各部委、行政部门及其领导干部责任时，电力监管行政问责制的设计必须坚持以下原则：

　　第一，权责一致原则。权责一致原则是行政问责制的根本，行政权力与行政责任两者是对等的，具有多少权力就应承担多少责任，承担多大责任就能行使多大权力，权责之间是同时存在两者不可或缺的。具体而言，界定电力监管行政机构各种责任，但却没有赋予或者赋予过小范围的裁量和决策权力，这将也会限制电力监管行政机构行及其领导干部的工作空间，削弱其被重视的程度和行政力度，自然而其承担相应的责任的主动性也会大打折扣。相反，如果只赋予电力监管行政机构行及其领导干部权力缺没有界定各种相应承担责任的情形、惩处措施及后果，其结果必定会造成权力滥用，违法乱纪、贪污腐败等现象将会出现在行政过程中，对国家形象及信誉、对社会发展及秩序、对人民工作及生活都会造成深远的负面影响。所以，我国要建立电力监管行政问责制，首选必须明确界定行使电力监管职权的各部委、行政部门及其领导干部自身的权力和责任，确保其正确行使手中的权力。

　　第二，信息公开原则。与其他行业所实施的行政问责制相同，在电力监管全过程中实行行政问责的法律依据应当清晰准确，行政问责的启动、行政问责的方式、方法等各种涉及到程序的方面都应当向社会公开。应该以公开的形式实现对电力监管行政机构行及其领导干部权力运行全过程的监督与约束。具体而言，如果只公开电力监管某个过程、某个阶段或者某一方面的情况，未公开部分就会成为电力监管行政问责存在盲区，将无法追究到电力监管行政机构行及其领导干部的全部责任，未受公开所监督的盲区很有可能为违法乱纪行为提供有机土壤；另一种情形就是，电力监管行政机构行及其领导干部受到问责，但由于未公开电力监管权力运行的全过程，民众误以为受到问责的部门或者个人承受了过于严重的结果，影响了问责主体的权威性。问责制在各行业、各领域的引入中，程序公开原则应当是一直遵守的，在行政问责的整个程序上公开不全面，都会使问责效用大打折扣。只有让公众知道电力监管过程中每个部门有什么权力、应该承担什么责任，每个领导干部什么能干、什么不能干，划出明确的权力范围和边界，公开、公平、公正的运用行政问责，执行必严、违纪必究，给公众一个交代、为电力市场营造一个良性发展的内外部环境，才能减少民众对问责结果的猜疑，使行政问责制真正受到公众认可，收获预期的政治和社会效应。国内外实践经验表明，新闻媒体和公众舆论的监督有利于保障行政机关及其工作人员开展行政问责和落实责任追究。另外，对于各部委、行政部门及其领导干部在行使电力监管职权过程中执政为民、克己奉公、敢抓敢管等方面的情况也应当加以鼓励，通过新闻媒体向社会、向公众给予更多的正面公开和宣传报道，努力打造风清气正、全民参与的社会氛围。

　　第三，教育惩戒相结合的原则。《行政处罚法》第31条规定："行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由和依据。"该法条旨在实施处罚后，保障被实施人的知情权，另有惩前毖后、教育防范的性质。行政处罚虽然在本质上讲是对违法行为人的惩戒，但是惩罚并不是行政处罚的唯一内容，更不是最终目的，其制度本蕴含的教育警示成分和作用显而易见。电力监管行政问责制应当延续《行政处罚法》的立法精神，以惩戒和教育相结合的原则，体现对被问责部门和人员的告诫，同时教育其他行使电力监管职权的部门和个人，以"举一反三"为目的充分展现自觉守纪、奉公守法的精神。推行电力监管行政问责制真正其目的是为了要培育负责任的电力监管行政机构和行政人员，对问责对象的问责只是手段不是最终目的。行政问责与行政处分在本质上、形式上和程序上是有所不同的，所以在对问责对象的处理过程中，要坚持教育和惩戒相结合的原则，达到惩前毖后、标本兼治的效果。

　　要实现在电力监管中引入行政问责制并作为一种长效机制固定下来，必须以实现电力监管行政性问责规范化和制度化为目标。为了实现这一目标，必须在明晰电力监管部门与其他职能部门的权责划分的基础上，加快推进电力监管行政问责的制度化建设，规范电力监管行政问责的主体及其权限，解决谁是问责主体由谁来执纪、监督、问责的问题；界定电力监管行政问责的对象及其职责，明确责任种类及问责范围；规范电力监管行政问责的情形，明确哪种不当行为应当受到问责，哪种情形可以免于问责；规范电力监管行政问责的程序和后果，电力监管行政问责的制度化才得以建立。另外还应该加上各类保障电力监管行政问责制度实施的措施，包括救济、信息公开、问责与绩效评估相结合等，以确保行政问责的规范化的实现。在当前，我国应当研究、制定和颁布专「1的电力监管行政问责制度，使电力监管问责制度与现行的《电力法》和《电力监管条例》等法律法规有机衔接，才能实现规范化和制度化这一目标。

　　（二）电力监管行政问责制建设的内容明晰电力监管中各部门的权责划分。

　　笔者认为在电力监管领域中，应当以"编制行政权责清单、加快转变政府职能"为突破口，全面梳理各行使电力监管职能部门的职权和职责，重行规划与电力生产营销和电力市场交易相关的行政审批制度改革，加大简政放权力度，采用定性与定量相结合的方法，制定"权责一致"的"电力监管权责清单",明确政府、社会和市场的责任边界，将公权力及其相对等的责任一一落实到每个行使电力监管职权的部委、行政部门乃至其领导干部中，重点解决上下级之间（如发改委与能源局之间）、同级之间（如能源局与安监总局之间）、党政之间（如行政和党委"一把手"之间）的职责划分问题。对于如何明晰电力监管中各部门的权责划分，各地方政府有许多行之有效的方式可作为借鉴：如安徽省发布省级政府权力清单和责任清单目录的方式，使政府权力配置和各厅、局政府机关的权利类型和权利范围的界定变得非常透明；如《湘潭市行政问责暂行办法》中，将责任划分为"直接责任和领导责任"以及"一般责任和严重责任"两大类，并将职权分散不清的被问责对象简化为"审核人、批准人和承办人"三种的模式。湘潭市关于行政问责的办法，具体界定了权责范围，有效解决了职能交叉、责任主体难以明确的普遍现象，具有很强的操作性。

　　虽然国家能源局及各区域监管局是电力监管的主要机构，但是电力监管过程中涉及国家发改委、财政部、国资委、环保部、安监总局等，这都应该按照所管理事务的特点和规律确定行政职能，采用上述列举的、科学有效的方式明确职责权限，这不仅能够为电力监管行政问责制度的顺利运转提供根本秩序和保障，也是对我国目前深化行政管理体制改革过程中普遍存在但又必须解决的难点问题作出积极了回应。

　　2、建立电力监管问责制度。

　　如前文所述，我国己建立起从中央到地方、从法律到行政规定的问责体系，为电力监管引入行政问责制提供了政治生态和环境。现行的专门针对行政问责制的指导性和规范性文件不断出台，并且具有很强的执纪效力。因此，必须建立一部电力监管行政问责制度，从程序上明确电力监管行政机构行及其领导干部的责任追究，也要保护公职人员的合法利益；同时对拥有电力监管权力的公职人员予以问责，将能够有效地保护公共利益，建立良好的电力市场秩序。

　　（1）电力监管行政问责主体。

　　首先，应明确同体问责主体，强化第一层监管。2009年7月12日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，其中第11条规定："对党政领导干部实行问责，按照干部管理权限进行。纪检监察机关、组织人事部门按照管理权限履行本规定中的有关职责".根据上述规定，电力监管行政问责主体是按照干部管理权限界定的行使电力监管职权的各部委、行政部门，具体执行行政问责的就是各部委、行政部门的纪检监察机关和组织人事部门。就各部委而言，以国资委为例，其问责主体是国资委党委以及各及党委中的纪律检查委员会和组织部门，行政系统为国家监察部和国家人事部；就各行政部门而言，以国家能源局为例，其问责主体是国家能源局党组以及各及党委中的纪律检查委员会和组织部门，行政系统中的监察局和人事局。

　　如果电力监管引入行政问责制，也将不例外于其他的行政问责，主要由同体问责来承担主要的问责主体。

　　其次，应加大异体问责力度，倡导第二层监管。我国各监管部门行政问责制的实践也开始从同体问责为主向异体问责为主发展。在未来，异体问责将会被作为行政问责的关键主体，这也是行政问责未来的发展方向。建立电力监管的行政问责制度，应当充分借鉴国外的先进经验，在加大同体问责力度的同时，为异体问责建立平台，甚至可以考虑参照前面讲到的美国电力监管实行行政问责制度的经验，建立如FERC联邦能源监管委员会类似的独立问责机构。另外，当今社会信息技术快速发展，移动网络己进入4G时代，微博、微信等"自媒体"被广泛应用，社会舆论问责正在不断升温，新闻媒体问责、民众问责的参与性不断提升，媒体报道、网络曝光己为了非常有效的监督和问责手段，电力监管部门更应加大信息公开力度主动倡导和接受媒体和公众的监督问责，以适应时代和形势的变化。

　　（2）电力监管行政问责对象。

　　行政问责制中存在的两种受问责对象，第一种是行政机关，电力监管的行政机关包括了一切行使电力监管职权的各部委、行政部门，其应负的责任，代表的是政府责任；第二种是行政机关工作人员，理论上讲，主要是各级电力监管行政机构的领导成员以及工作人员，其应负的责任，代表的是政府及公职人员的责任。需要补充说明的是虽然政府及其行政主管部门是被问责的对象之一，但是根据我国的实践表明，哪怕被问责对象是部门，最终承担责任的往往都是该部门的主要负责人，包括前面讲到的目前我国实行的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》也是对党政领导干部实行问责，并不适用于一般公务人员的责任追究。由于我国行政机关实行的是行政首长负责制的行政领导体制，不单止我国，全世界绝大多数国家都是实行这种管理体制。正因如此各行政机关的主要领导具有相当的象征性和代表性，重大事务在集体讨论的基础上是由行政首长定夺的，具体日常行政事务是由行政首长决定的，行政首长独立承担行政责任，所以部门一旦被问责，往往都会聚焦在主要领导身上，并由其承担行政事务中的政治责任和领导责任。

　　所以，虽然我国各级发改委、国资委、经贸委等部委，能源局、安监局、环保局和物价局等部门分担不同的电力监管职权，职权配置分散，但这基本不影响对电力监管行政问责对象的界定，根据权责一致的原则，上述具有电力监管职权的部门的主要的负责人都是电力监管行政问责的对象。

　　（3）电力监管行政问责的情形。

　　电力监管行政问责的情形，主要是界定行使电力监管职权的各部委、行政部门及其领导干部的哪些决策失误或不当的行为应当受到行政问责。

　　2008年9月广东省公布实施了《广东省各级政府部门行政首长问责暂行办法》，其中明确到："各级人民政府对所属各部门（包括法律法规授权的具有公共事务管理职能的组织和受行政机关依法委托的组织）不履行或不正确履行职责、或者政府部门行政首长（含主持工作的副职）在公众场合言行不适当造成重大失误或不良社会影响的行为，依照本办法追究行政首长责任的行为".

　　借鉴广东省的行政首长问责制度，结合电力行业及电力市场运作的特点，由于电力监管部门行政人员工作疏忽、办事不力导致重大损失或者重大问题的；由于电力监管部门主要领导行政行为与个人行为，或者其行政行为与其所应负的行政责任严重不符，影响政府形象的；对发生的重大突发事件，电力监管部「1主要领导负有领导责任的；由于电力监管部门长期不作为导致工作开展不力，造成严重影响或后果严重的，均应进行问责。电力监管行政问责的情形应当全面涵盖决策失误、工作失职、监督不力、用人失察、安全事故频发、滥用职权、重大事件处置不当等各类党政领导干部行政失职的表现。

　　（4）电力监管行政问责的程序。

　　任何一项健全的法律制度都有程序，程序针对特定的行为而作出要求的。

　　美国着名的法理学家埃德加·博登海默（Edgar.Bodenheimer）说过："规范性制度的存在以及对规范性制度的严格遵守，乃是一个社会推行法治所不可或缺的前提条件。"电力监管行政问责的程序有助于严格区分法治与人治，是问责主体在行政问责过程中所必须严格遵循的，其程序应包括以下四个阶段：

　　第一阶段，问责程序的启动，是指问责主体发现问责客体有需要问责的情形，启动问责。当电力监管行政部门及其主要领导在行使职权过程中出现的重大失误属于问责范畴时，问责主体即可按程序启动问责。在实际运作过程中，上级政府及领导人的指示、批示，中央及地方的人大代表、政协委员、党代表、民主党派人士提出的问责建议，司法部门、纪检监察机构、审计机关建议，个人或者集体组织署名的举报，乃至由网络揭露的与电力监管相关的违法违纪行为等都可以启动问责程序。

　　第二阶段，问责事项的调查，是为了确保问责的公正性，问责主体还需要通过调查程序来确定问责相对人的过错与否对将问责的事项进行前期的调查取证，经核实无误才能根据问责情形对问责对象进行问责，并为最终做出的问责处理决定提供相应的事实依据。问责事项的调查，目的在于尽可能还原事实真相并展现在公众面前，充分体现公众的知情权和监督权，同时厘清被问责对象所导致的危害大小、后果及过错，依据相关规定认定被问责对象应承担的责任等。

　　第三阶段，问责对象的处理，即对问责对象进行问责。电力监管行政问责的最终结果就是对问责对象行政过错责任追究，虽然其最终的结果不是最终的目的，但是若对应予以问责的责任人者追究不力、甚至害怕得罪相关责任人员不予追究，最终必定令电力监管的行政问责流于形式，更严重的是导致伤害政府形象，言而无信、失信于民。

　　第四阶段，问责结果的复议。《行政复议法》、《行政诉讼法》等相关的法律法规有明确规定："如果问责对象对问责处理结果不满意，有权提出复议。"被问责对象对处理决定不服的，或者其合法权益因行政问责受到侵害的，可提请申诉、复核和仲裁等救济程序，运用法律来维护自己的合法权益。

　　（5）电力监管行政问责的方式。

　　2011年10月，北京市政府出台了《北京市行政问责办法》，该办法规定北京市各级行政机关工作人员出现不履行、违法履行、不当履行行政职责等26类违规问题，将受到行政问责，情节严重的，将给予责令辞去领导职务、免职处理。借鉴《北京市行政问责办法》，电力监管行政问责的方式可以包括：责令公开道歉、责令作出书面检查、诫勉谈话、通报批评、停职检查、停薪、调离工作岗位、责令辞去领导职务和免职等，行政问责所采用的形式，要视其责任的性质和程度，可以单独或配合适用。由于电力监管行政问责与党政纪处分在制度功能上的不同，在问责了电力监管机构、主管人员和直接责任人员后，仍然可以依据相关党纪政纪规定给予相应的处分。另外，电力监管行政问责与对电力监管机构、主管人员和直接责任人员的党纪政纪处分可以单独执行也可以同时执行。

　　必须强调一点的是，行政问责和行政处分两者是不能相互替代的，电力监管行政人员按照行政问责制度被予以问责时，如果需要追究其他违法违纪行为的，还要根据《电力法》和《电力监管条例》的行为定义，按照《行政机关公务员处分条例》予以适当的处分。如涉嫌犯罪的，应将案件移送检察、司法机关依法处理。凡是超出行政问责适用范围的，不但可以根据责任人的行为和后果予以行政处分，触犯法律的，必须根据相关法律加以惩治。行政问责、行政处分和追究法律责任在原则上是一个逐级强化、逐级递进的责任追究体系，绝不能以行政问责替代行政处分，甚至作为规避法律责任尤其是刑事责任的手段。

　　（三）电力监管行政问责制的实施保障电力监管行政问责后的救济。

　　有一则罗马法谚说："有权利即有救济",换句话说："没有救济的权利不是真正的权利",救济权也是一种申诉权、监督权，它在权利结构体系中起着安全通道和反馈调节作用。电力监管问责的救济是指对于各问责对象在被问责的情况下的一种救济方式，赋予其申请复议的权利。如《北京市行政问责办法》中规定到："受到问责的行政人员对处理决定不服的，可以自收到处理决定之日起30日内向作出处理决定的机关申请复核；对复核决定不服的，可以自收到复核决定之日起巧日内向同级人力资源和社会保障部门或者作出该复核决定的机关的上一级机关提出申诉；也可以不经复核，自收到处理决定之日起30日内直接提出申诉。行政机关应当自受理复核申请之日起30日内作出书面复核决定并送达申请人。申诉受理机关应当自受理申诉之日起60日内作出申诉处理决定书并送达申请人和原处理机关；案情复杂的，可以适当延长，但延长时间不得超过30日。复核、申诉期间不停止执行原问责处理决定。受到问责的行政人员不因提出复核、申诉被加重处理。申诉受理机关审查认定原处理决定有错误的，原问责主体应当自收到申诉处理决定书后巧日内予以纠正。经复核、申诉认定行政问责处理决定错误，对行政人员造成名誉损害的，原问责主体应当赔礼道歉、恢复名誉、消除影响；造成经济损失的，应当依法补偿'".笔者认为，这一规定比较详细，在建立电力监管行政问责制时可以考虑参照这类救济形式。

　　2、加强电力监管行政问责信息公开。

　　囿于服务和责任理念的落后，我国的行政问责信息往往局限于行政机关内部处理、自行消化，某些行政机关负责人甚至认为行政问责信息属于"家丑不可外扬".行政问责信息的公开是保证行政问责公正的前提，信息公开与政务透明才能构建有力的民主监督。因此，要使电力监管行政问责制度真正发挥作用，解决电力监管行政机构和媒体、民众之间信息不对称是必备要求。电力监管行政问责应做到行政问责信息、问责过程、问责形式和结果的全面公开，这既是电力监管行政问责规范化的内在要求，也是制度化实现的必需要素。

　　3、行政问责与绩效评估相结合。

　　电力监管行政问责重点聚焦在电力监管行政机构行及其领导干部的不作为或过失，而绩效评估关注的是政绩和贡献，两者在功能上能够相互补充、相互结合。在电力监管中如果实现行政问责与绩效评估相结合，不仅"有过"应问责，"无过"还会因为未达到应有的绩效而被追究责任。

　　行政问责与绩效评估相结合，对于电力监管行政机构行及其领导干部而言，既有激励也有约束，应当将行政问责的实施和所取得的效果，纳入电力监管部「1绩效评估标准、指标等结构要素中去。在电力监管中将行政问责与绩效评估相结合，倡导"责任行政"的理念，强调其职责就是要促进公共利益最大化，而不是通过"政府权力部门化"来谋取政府部门自身利益并和公共利益对立起来，"你是代表政府还是代表人民"这类本末倒置的言语不应该再次出现。利用政府绩效评估这个工具来评价政府责任的实际履行情况，才能使我国的电力监管行政问责制走上健康发展的道路。