制约温州行政审批制度改革的因素研究导言

　　导 言

　　一、问题缘起。

　　在国家管理政治、经济、文化等公共事务过程中，行政审批一直以来就被当作重要的事前控制手段。在经济社会发展进程中，当市场发生失灵或社会缺乏自律时，它就成了必要的应对手段，是政府行使行政权力的体现。在中国的计划经济时代，行政审批在各行各业的发展中发挥了不可磨灭的积极作用。但是，随着时间推移、时代进步，冗杂繁琐的审批流程、过多过滥的审批事项、缺乏完善的监督方式对于经济社会发展产生了不利的影响，市场活力被压抑、民众创造力低下，种种迹象表明，行政审批制度到了不得不改革的地步。

　　行政审批制度的定义，即国家组织部门运用国家行政权力对市场主体是否准入而行使审查权，从而决定是否准予其从事相关行业与行使对应权力的一项制度。1950 年我国开始创立行政审批制度，通过行政手段来管理和控制经济社会生活。改革开放初期，市场逐渐发育，民众从业的热情和愿望高涨，出现了一大批创业发展的先行者，行政审批事项逐渐增多，此时政府职能尚不明确，市场导向还未形成，由于复杂的社会利益结构和利益群体，政府继续通过行政审批手段进行社会控制。随着改革不断推进，市场逐渐趋向成熟，政府职能不断完善，行政审批事项呈现过多过滥的趋势，行政审批制度改革开始被社会所广泛关注。国家进行几次前期试点改革后，自 2001 年开始于全国范围内推进改革，其主要内容为清理审批项目，规范审批程序。如今，行政审批制度改革是中国政府行政改革和制度创新的核心议题之一，也是政府简政放权和招商引资的主要手段。

　　我国行政审批制度改革的发展历程悠久。2001 年 9 月 24 日，国务院办公厅第一次成立了改革工作领导小组，全面、广泛推动工作开展。2004 年，以中华人民共和国主席令第七号颁布出台了《行政许可法》,通过立法规范行政审批，同时以相关法律法规规章为配套的行政审批法规制度体系基本建立。2012 年党的十八大提出要深化行政审批制度改革，加大简政放权和政府职能转变力度。

　　2013 年 3 月 14 日，《第十二届全国人民代表大会第一次会议关于国务院机构改革和职能转变方案的决定（草案）》通过，这意味着政府加大决心继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能。2013 年十八届三中全会召开，指出经济体制改革作为全面深化改革的重点，关键要妥善协调好政府和市场的关系，使市场继续发挥资源配置中的决定性作用，而政府通过解决改善干预过多和监管缺位问题来更好发挥行政作用。

　　2014 年李克强总理在全国两会会议上提出要建立权力清单制度，通过向社会公示清单来达到约束政府权力的作用。

　　2014 年 3 月 1 日，《注册资本登记制度改革方案》施行，意味着进一步降低了公司设立门槛，减轻了投资者负担。2015 年 5 月，《2015 年推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案》

　　出台，进一步削减审批事项，简化办事手续，清理收费项目。

　　近年来中央简政放权、转变职能步骤如下：首先，由行政审批制度改革管理部门，与各地目前正在实施的行政审批事项目录进行核对，与所涉及承接或下放的本级部门逐个进行沟通确认，提出承接举措，对有异议的问题，请示国家部委形成一致意见，报省级政府统一公布；其次，组织本级部门制定审批规范，包括项目名称、实施主体、办理类型、实施权限及层级、法律法规规章依据、申请条件、应提交的全部申请材料、办理程序、法定审批时限、承诺办结时限等内容；最后将审批事项和要求向社会公布，并接受办件申请。以下为截止 2015 年底的相关政策性文件，从下表可知，国务院取消和调整行政审批项目的节奏从未放慢。

　　新一届政府对改革高度重视，"行政审批制度改革"等字样频繁出现于各类政策文件之中，体现了社会矛盾日益突出、经济社会转型艰难的境遇下，改革之长期性、重要性、复杂性。事实上，在各地行政审批制度改革取得一定进展的同时，我们也发现改革政策在下放基层、落实执行、企业和群众接受度等方面存在着难点，以至于现行的审批制度不能取得令人满意的成效。新一届政府成立以来，从中国实际国情出发，通过多次会议向各地传达简政放权、转变政府职能的精神。

　　二、研究意义。

　　行政审批是政府行政管理和履行相关职能的重要实现形式。行政审批制度改革，作为行政体制改革的重要先手棋，是完善市场经济体制、激活市场主体活力的客观需要，是建设法治与服务政府、提升国家治理能力的有效手段。目前，学术界关于改革与否的态度有所区别。部分学者认为，当前我国应该全面废除过去对市场经济的审批管制，由于审批制度创立年代久远，计划经济色彩浓重，延续至今已逐渐暴露出其管理弊端，并不适应经济社会的快速发展。有些学者则认为，行政审批制度应继续深化，计划经济因素并不能成为完全摒弃审批手段的原因，当前政府、社会、市场等多角关系并未完全协调好，很多职能划分并不明确，有些可以社会组织管理和市场自行调节的职能事项仍由政府掌握，造成行政资源浪费、行政效能不高、市场运行臃肿、市场生产力低下等问题。因此推进行政审批制度有其重要的现实意义，它是推动政府职能转变的重要途径，是优化经济发展环境的客观保障，也是强化源头防腐治腐的关键举措。

　　（一）促进政府职能转变。

　　促进政府职能转变是行政审批制度改革的核心目的和根本价值。通过对行政审批事项取消、调整和下放，可以限制政府对微观经济事务的干预，具体体现在可以管的加强措施管好，不该管的放权给社会和市场。所谓改革，就是要整合各部门内部职能，减少交叉重复、多头管理，推进政企、政事、政资和政介分开，拒绝权力清单外的另类设租，突破利益藩篱，切实放权于市场和社会，有利于建立结构合理、制约有效的权力运行机制，来加快效能政府和服务政府建设。

　　（二）优化经济发展环境。

　　环境决定发展，服务创造优势。经济发展软环境实力至关重要。当前审批事项过多，审批手续繁杂，审批时间过长，审批程序不透明，审批效率低下等问题限制了市场主体的积极性和市场发展的长远性，严重影响经济发展环境。所谓改革，正是体现出优先以市场主体为考虑对象，精简政府管理事务包括审批手续、审批时限，为企业和群众提供快捷方便的服务，从而营造运行有序的市场秩序和制度环境。通过合理配置资源要素、发挥长效竞争机制，从而实现打造充满生机活力的市场氛围和投资环境。

　　（三）强化源头防腐治腐。

　　行政审批依然是腐败问题的易发、多发领域。审批人员审批自由裁量权大，利益纠葛复杂，容易滋生权力寻租的腐败。构建法治政府的核心，在于促进各级政府依法行政，合理运用手中权力为人民服务。加快权力清单和责任清单公示制度，积极构建公开透明、内外监督的行政审批运行体系，继续建立和完善多渠道监督机制，对暴露问题的相关审批人员要有相应的问责和惩处措施，即让权力在阳光下显露无疑，从而受到法律制约，进一步深入推进防腐治腐工作。

　　三、文献综述。

　　行政审批制度改革是政治、经济、社会共同作用的产物。相比于国外较成熟的改革研究，我国的审批制度改革研究还在不断学习摸索中。

　　（一）国内行政审批制度改革研究。

　　国内学者彭和平认为，行政审批即一个形式独立的组织系统根据内外部环境因素的各种变化从而调整与优化自身体系和功能，以提升应对生存与发展需求的一种能力。

　　徐邦友认为审批制度阻碍了市场正常运行和操作，如果不对审批制度进行改革，将难以构建真正的市场秩序和机制。

　　除了以上提到的经济、市场因素，还有对转变政府职能的需求。党的十六大报告指出，为了强化政府的市场监管、社会管理、经济调节和公共服务的职能，应减少和规范行政审批。经过文献搜索、整理和分析，以下将从三个视角来探讨国内学者们对审批制度改革研究的看法：

　　1、经济学视角。

　　经济学学者主要从审批制度改革历程、审批现状、存在问题及原因和机制创新等方面进行探究。蔡林慧指出目前迫切要解决行政审批改革中的关键问题有既得利益部门阻碍改革进度、持续运行机制与改革进度规划尚未明确、相关法律配套制度还不完善。

　　在蔡林慧文中，对于问题和原因的分析很到位，对于后续如何加强内部和外部监督这一块缺乏研究。杨文兵、武国航指出，行政审批制度改革存在重管制轻服务、重审批轻配套等困境，并提出了树立公共服务理念、完善行政监督制度、加强配套措施建设、建立绩效评估机制等措施，分析较为全面。

　　学者王屹从"理性经纪人"假设出发，考虑审批人自身利益影响，对审批问题中的部门权力与利益这一块深入分析，重点阐述了审批权力对改革的负面影响，理由充分，分析透彻。

　　而学者丁茂战对行政审批制度改革提出了进一步加强对行政审批人员和审批过程监督、杜绝权力腐败的建议与对策。

　　2、公共管理学视角。

　　公共管理学基本思路主要是概括现状、总结问题、分析原因、提出对策。现代公共行政改革正在实现过去的重管制轻服务、以政府为中心到以公共服务为关注点、以优先立足政府角度到以满足公众需求为核心的转变。学者梁建东等认为，要从转变管理观念、改变管理方式入手，来推进政府由全能型向服务型转变。

　　学者杨天宇认为应从缩减政府人员规模、规范政府机构设置、建立第三方有效监督机制等方面来推进改革。

　　廖扬丽提出政府应正确看待与划分当前的管理事项，做到该管好的事项应"补位"、不该管的事项应"退位".

　　张定安认为行政审批制度改革的突破策略有"四点"战略、"四全"理念、"四效"管理和"四化"方法，即"四点"指重点、热点、难点、亮点战略目标，"四全"指全局、全程、全员、全民理念，"四效"指效率、效能、效果、长效等改革举措，"四化"指集成化、标准化、信息化、智能化方式方法。

　　从宏观和微观角度进行全面分析，提出创新举措。此外，各高校相关论文中也有涉及相关角度。王颖怡认为，改革行政审批制度必须以服务型政府理念为指导，努力转变政府职能，将政府权力适当让渡给市场和社会，最终实现社会利益的最大化。

　　魏臻指出，当前地级市行政审批改革举措与阻力在项目清理、流程再造、集中审批等方面，应从组建改革队伍、明确清理标准、转变政府职能等方面入手改进。

　　研究大都从宏观角度出发，即政府层面，通过转变政府职能角度入手，来解决行政审批制度改革中出现的难题。

　　3、法学视角。

　　法学角度基本从改革配套法律法规与制度建设为基础，围绕行政审批的法律依据、申请条件、服务对象、审批流程，对其是否符合法治要求与精神进行分析，并给出相应的完善方向和方法。法学界关于行政审批的探讨重点放在对于审批行为和审批程序的司法控制上。邬旭东、李荣指出美国政府通常依据行政程序法规定，通过议会方式来严格设定行政许可权，同样的，日本政府注重法制建设，按照严格的法律界定来推进改革。

　　而在中国，《行政许可法》、《行政程序法》的出台，将行政审批改革研究推向更高点，张炜认为，行政许可设定权存在范围不确定、程序不健全、监督不到位，实施主体法律责任不明确，实施程序法律规制不完善等问题。

　　学者卫永红、李春义对审批改革的观点是，一方面要完善行政主体的审批程序和环节，另一方面要制定行政主体的问责制度。

　　学者章文光提出，从目前取得的成果来看，审批改革首先要以建立法治政府为出发点，创新理念、转变方式，其次要以完善监督机制为着手点，健全制度、规范权力。

　　从立法角度提出方案，对完善行政审批制度非常有意义，但结合中国实际国情，在可行性和可操作性上缺乏更深入的研究。

　　（二）国外行政审批制度改革研究。

　　行政审批在国外被称为政府管制或政府规制。经济学界的学者们对此研究最透彻、最深入。通常学者们研究的管制，是指在某时期政府对某区域实施的经济或社会方面的管制，经济方面主要在交通、能源、粮食等垄断领域，社会方面主要是社会保障、食品安全、公共卫生等方面。伊特韦尔认为的政府管制是指"政府组织施加于私人企业的制裁手段".

　　史普博认为的政府管制是指"行政机构制定并实施的对市场资源直接干预并对市场主体的需求产生间接影响的一般或特殊行为".

　　1971 年美国经济学家施蒂格勒对政府管制的定义受到多数学者的肯定，他认为管制的创始和实施本质上是由被管制产业争取从而达到为其服务的目的。

　　美国学者 Kahn 认为，政府管制是政府机构在市场定价、准入把关、行业标准等产业经营规范方面做出政府决策的行为。

　　日本学者植草益指出管制就是公共机构通过制定规则来限制企业活动的行为。

　　除了对管制的定义各有不同，在探讨管制的原因上，学者们也是有区别的。沃尔夫认为"政府管制基于市场与政府之间的制衡关系，既不是绝对完善的市场与绝对不完善的政府，也是不是绝对不完善的市场与绝对完善的政府，它应是相对不完善的市场和相对不完善的政府间的并不完美的动态组合".

　　英国学者劳拉认为"政府为了维护和完善市场而应该对其进行监督，这并不代表否定整个市场".

　　当前国外政府管制的理论研究主要有以下两方面：

　　1、国外政府管制理论的主要理论观点：

　　第一，公共利益理论：该理论形成于 1929-1933 年，此时正是经济大爆发时期，经济社会迅速发展。公共利益理论主张市场并不是绝对完善的，它存在不完全性缺陷，政府管制就是政府机构为了减少或控制市场的自我调节失灵现象，而选择在公共产品、自然垄断、信息不对等等微观经济领域对市场主体行为直接进行干预，从而维持市场秩序、保护公众利益。学者 Prosser 对该理论提出了两个假设前提，也就是，首先没有任何干预情况下的市场发展非常容易出现失灵现象，其次政府管制成本几乎为零。

　　在此前提下的政府管制就可达到改正市场缺陷、提升社会效益的目的。换言之，这种管制基于政府完全考虑市场主体的公共利益而排除了自身私欲，但事实上自从政府建立以来，政府利益往往是优先被考虑的，零成本的投入与付出也是不实际的。在此理论下的政府管制频现各种低效率现象，如管制成本高、技术创新慢等，这些严重制约了市场经济发展，抑制了市场主体活力，公共利益反而并不能得到保障。因此，公共利益理论受到来自各方的质疑，于是新的与之相反的理论也越来越广泛传播。

　　第二，部门利益理论：部门利益理论完全不同于公共利益理论，该理论指出政府管制的初衷不是为了公共利益而是为了某些特殊团体利益。施蒂格勒首次在《经济管制论》一书中提出，并由许多学者发展完善。该理论的拥护者认为，某些行业领域的特殊团体通过政府管制来获得或增加自己的经济利益，使管制沦为为其服务的工具和手段，也就是说政府管制是由于其本身存在可利用性而被开发实施的。施蒂格勒经过实证研究，提出了政府是否进行管制对行业领域本身的发展效率、价格水平并不产生实质影响。他提出了两个前提假设，首先政府可以同意使用自身强制权力为特殊团体增加福利；其次各组织在该过程中对其行为都遵循效用最大化的理性原则。在此假设前提下，施蒂格勒继续提出政府管制是为特殊利益团体的需要而产生的。政府可以运用行政权力对各个利益团体进行财富与收益再分配从而无形提升了他们的收益水平。政府审批俘虏理论是对部门利益理论的进一步延伸，该理论指出行业领域的特殊团体会因追求效益最大化而"俘虏"拥有强制力的政府机构，从而为行业提供诸多便利，如放宽准入门槛、设置有利项目，并给予政府一定好处。而政府管制则会演变为为特殊团体获利的造租、寻租工具。因此，后期又兴起了放松管制。

　　2、政府管制理论分析模式。

　　1980 年后，在政府管制理论逐渐发展和完善的基础上，很多发达国家如美国、日本、英国开始对其国内政府管制体制推进改革。西方政府逐渐放开对市场的直接干预，倡导让市场发挥机制和作用。以下为三种分析模式：

　　第一，布雷耶尔分析模式。

　　布雷耶尔的理论分析是，首先要界定政府对市场进行管制是否具备正当性，不论是经济上还是非经济上的；其次政府对市场进行管制的方式是否合理，即真正促进市场持续、和谐发展；再次政府对市场进行管制的结果是否准确，即需要有完善的评估体系来检验政府是否管制不当的情况。

　　第二，史普博模式分析模式。

　　史普博的理论分析是，首先要明确政府管制的方法，由于管制目标、管制过程的多变性而需要依赖市场的资源配置和竞争机制来保证方案实施；其次要设计政府管制的过程，针对不同管制主体、管制行业制定相关规则；再次要确定政府管制的范围，他将市场失灵分为垄断、外部影响与内部影响三种形式，从而进行评估判断政府是否适应管制的范围。

　　第三，施蒂格勒分析模式。

　　施蒂格勒的理论分析与上两种规范分析存在明显区别，他采用的是实证分析手段。他以电费水平为研究对象，深入比较分析在管制与无管制情况下的电费水平并没有受到影响。他提出两个假设：因弥补市场失灵的管制理由并不成立，即使无管制条件下的电力垄断企业也无法索取高价；其次政府机构无法了解企业真实运营成本从而无法彻底掌控其运行操作，受管制企业仍可以继续制定高价。

　　四、研究方法。

　　（一）文献研究法。

　　这是根据研究目的或课题，通过查阅国内外相关文献来获取文章及数据，对其进行整理、分析，通过借鉴他人的研究成果，来全面地、正确地了解掌握所要研究问题的一种方法。文献资料的来源包括：中外文图书资料、期刊、报纸、数据库资源以及相关的网络电子文献等。

　　（二）案例分析法。

　　本文主要通过深入分析当前温州市关于行政审批的具体政策和数据，运用公共管理学相关理论进行分析说明，对政策推出前后同时期数据变化加以分析说明。统计数据主要来源于温州市市监准入系统。通过分析温州市市监部门相关数据案例及变化趋势，来找出其中存在问题及原因。

　　（三）定性与定量结合研究法。

　　从定性的角度分析行政审批相关概念及理论基础，另一方面，从定量的角度对温州市市监相关数据进行分析。

　　五、论文结构。

　　本文结合相关的基础理论，从当前温州市市监部门在行政审批改革过程中的具体案例入手，分析改革存在问题及原因，同时借鉴国内外经验，提出行政审批制度改革的建议与对策。

　　导论部分主要介绍行政审批的研究历程、背景、目的、意义、文献综述等内容。在行政审批过程中，由于行政审批本身存在较强的主观性，加之在执行过程中的某些主客观因素影响，导致行政效率低下，改革成效不佳。一直以来学者们关注此方面的进展，但往往由于地区差异性，难以取得统一定论。因此本文旨在以温州市为研究对象，针对该地区开展的行政审批一系列措施及成效，来剖析背后的问题及原因。

　　第一部分介绍相关概念及政策。行政审批改革从 2001 年开始， 至今已有十多年了，在推行改革之前的计划经济时代，它在中国经济社会发展中发挥了积极作用，但随着时代发展与社会进步，逐渐与社会主义市场经济发展不相适应，因此近年来在此基础上推出了机构改革、新注册资本登记制度改革等新措施，以期进一步推动改革深入。

　　第二部分为案例实证部分。本文主要以温州市市监部门的具体审批数据为例，首先简单介绍了当前行政审批基本情况，包括行政审批权力清单与负面清单和近四年行政审批登记主体数量。然后逐一对当前行政审批政策案例展开实证分析，如新注册资本登记制方案实施情况、"先照后证"改革实施情况、"一照一码"工作开展情况等。

　　第三部分介绍了当前行政审批制度改革问题及原因分析。从政策、审批、监督三个环节探讨存在问题及原因，并得出最根本原因是长期形成的"官本位"思想、部门内部与部门间的利益冲突、政策法规执行不到位、相关配套法规不足等。

　　第四部分讲述了国外与国内先进地区在行政审批改革方面的成效与经验。结合中国国情及温州市具体情况，选取可以借鉴的经验。

　　第五部分在吸取国外与先进地区经验的基础上，提出温州市行政审批制度改革的建议。一是从政策角度提出整合政策文件、确保落实到位；二是从审批角度分市本级和县（市、区）两层面提出清理审批项目、建立审批体系、规范审批管理、创新审批方式等措施；三是从政府受到的监督和对外的监督两方面讲述建立完善的内外部制约监督机制、监管与审批分离、加强中介组织管理等。

　　本文的创新点，即基于近年来颁布的各种政策文件展开论述与分析，结合温州市市监部门的具体数据，来具体反映地方行政审批制度改革过程中遇到的问题，并提出对策与建议。但由于本人学术水平与撰写论文时间有限，故只能发表浅显的看法，希望对今后其他研究者有所助益。