行政审批制度对中小企业发展的影响及其改进建议

　　行政审批是国家管理社会事务的一种重要手段，其内容涵盖社会、政治、经济、文化等方面，行政审批管理事务的着眼点在于事前控制。

　　一、行政审批制度的涵义、渊源、发展和实践
　　
　　行政审批包括行政审核和行政批准。行政审批是行政主体依法审核是否符合条件的行为。行政审批在任何一个国家都具有极其重要的地位，它是国家对社会经济事务进行管理、调控和干预的手段，一个完整的行政管理体系对于依法加强行政管理，维护社会的稳定、和谐，保护市场主体的合法权益有着重要意义。

　　从法理上看，行政法学的研究对象是行政行为，但是这里的行政行为和行政学所说的行政行为完全不同，作为行政法学研究对象的行政行为其侧重点不在于行政行为本身，而是基于行政行为所产生的行政权力和义务关系。作为我国法律体系当中的一个重要部门法，行政法是调整行政主体在行使职权过程中而产生的各种社会关系的法律规范的总称。从法的渊源上看，行政主体的行政行为是由宪法和相关法律赋予的即行政行为必须有法律依据，必须合法。

　　我国行政审批制度最早可以追溯到大禹时期，经过几千年的封建国家国家管理制度的不断完善，我国行政审批制度走到了一个高峰。新中国成立后，我国实行计划经济，许多应当由市场主体自发调节的事情依靠行政手段通过政府机构来管理。但随着改革开放的逐步深入和社会主义市场经济体系的建立，使得这种矛盾更加突出，公私界限不分明，市场经济的自由在某种程度上被束缚，导致资源的配置效率低下; 另一方面，许多应当由政府负责的事务，却由于种种原因出现“真空地带”，导致经济外部效应显现，社会管理总体成本不断增加。随着我国经济快速发展，行政审批领域中的项目多、范围大，审批人员权力过于集中的弊端日益显现。

　　从现实看，我国的行政审批制度改革正在朝着科学合理的方向发展，这也是市场经济发展的必然要求。党中央、国务院对此工作高度重视，制定了详细的工作计划和目标，提出为积极适应社会经济发展的需要，在巩固现有工作成果的基础上，锐意改革，开拓进取，坚定不移，细致深入的推进行政审批制度改革，并且提出原则性的指导意见，但凡市场竞争机制能够有效调节，公民、法人或者其他组织能够自主决定，行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，政府都不应进行行政审批; 但凡可以采用间接管理和事后监管的事项，政府行政职能部门绝对不允许进行前置审批。为此，国务院先后公布了六批精简、下放的审批事项。虽然我国的行政审批改革取得了很大的成效，但是现状还是不容乐观，我国目前还保留有 1106 项行政审批事项，伴随着我国社会主义市场经济的进一步完善和经济体制改革的不断深化，行政审批制度改革也将更加紧迫。同时，我国已经颁布了《中华人民共和国行政审批法》，相信行政审批制度的改革已经上升到了法制化的层面。

　　从国际司法实践看，随着资本主义社会经济的发展，“大政府”的概念在国外方兴未艾，政府的职能在经济领域内的权力越来越得以强化，特别是在经历了几次全球性的经济危机之后，以凯恩斯为代表的经济学家提倡政府对市场的干预，尤其是通过财政、税收及有限制的金融手段调控经济发展，形成了特殊的国家垄断资本主义。许多学者认为，政府在社会经济领域过多的管制，往往束缚了个人和企业的私权，而私权的有效保护特别是产权的明晰恰恰是经济得以健康发展的最有效的“保护膜”，过多的介入会破坏这层自发的“保护膜”; 还有学者认为政府的行政干预往往是保护了利益集团的利益，反而阻碍了经济的整体有效运行。在此背景之下，自 70 年代末开始，美国政府开始了政府管制的改革。行政审批项目大幅度减少，行政审批程序进一步简化，在许多行政审批领域引入了市场机制。就行政审批方面来说，美国大大减少了审批的数目和范围，简化了审批流程，在审批方式上也更加市场化和多元化。从美国的经验看，虽然过多的政府管制和干预往往不利于经济发展，但不能说明政府管制和干预越少越好。社会管理的逻辑往往不是像算术那样有一个完美的公式。实践表明，适当的政府管制和干预是约束经济发展的必要条件。

　　二、我国中小企业的现状以及行政审批制度对中小企业发展的影响
　　
　　改革开放以来，我国经济的快速稳定发展，数量众多的中小企业功不可没，中小企业已经成为我国经济快速增长的重要助推器。中小企业的快速发展对于完善和培育相关市场有着巨大的推动作用，中小企业也是解决三农问题的一个有效途径。

　　近些年来，由于原材料、劳动力和资源环境成本不断增加，人民币面临很大的升值压力，我国在国际竞争中的低成本优势正在不断削弱。对于主要依靠成本优势为动力，并且处于产业链最低端的中小企业来说，做实业变得举步维艰，尤其是发达国家进行的再一次工业化给中小企业带来新的危机。目前导致中小企业发展困境的一个重要原因是成本上涨使得制造业利润被抵消。在这样的背景之下，国家应当加大对中小企业的支持力度和扶持力度，比如简化行政审批手续、提供资金支持等为中小企业快速健康发展提供全方位的服务，最终使得中小企业成为社会主义市场经济发展的重要推动力。

　　目前，行政审批制度对中小企业发展的影响主要表现在以下几方面:

　　首先是重审批轻服务，行政部门往往只是注重形式的服务，仅仅在程序执行层面对企业的设立、变更和撤销进行形式的审批，对于企业与市场的联系、企业与政府的沟通却很少关注，缺乏对企业经营过程的监管，对企业的创新和发展前景缺乏关注，从而造成资源的浪费。同时，对行政审批主体的监管也同样重要，行政部门的审批和监管一定要合法、合理，主体要合法、程序要合法、内容要合法。在实践中，一些地方政府特别是经济相对落后的地方行政部门不仅不依法审批，甚至以权谋私或是保护地方利益对中小企业的设置和运行设置层层障碍，严重影响了中小企业的生存与发展。

　　其次，一些审批项目在行政制度的改革中被合并或调整为审核或事前备案等，但仅仅是形式的改变，审批的内容并没有发生实质性的变化。同时，还存在一些行政审批事项程序反诉，时限较长，更有一些行政部门的工作人员业务素质不高，责任心不强，办事效率低下，这也给企业带来很多负面的影响。

　　再次，行政审批设定管理不科学甚至是混乱尤其是对一些非行政许可审批项目，缺乏合法、合理的依据，管理不规范，随意性大。一些地方政府和行政部门随意出台制定管辖范围内的制度和相应规章而且以红头文件的形式发布，同时借助登记、备案、年检、监制、认定、审定以及准销证、准运证等形式，变相设置审批事项，增加企业的负担。

　　最后是监督机制的缺乏和不健全。一些行政部门权力过于集中，同时承担审批、执行、监督和评价职能，权力被滥用的可能性极大。另一方面我们看到中小企业的发展也不仅仅是行政审批方面的制约和限制，这其中也包含来自体制和机制的制约，这种制约的表现方面比较复杂，因此从行政法的角度看，中小企业的发展应当是行政主体在法律的合法性和合理性之间找到一个最佳的结合点，千万不能让法律成为经济发展的障碍，而应当是推动力和保障。

　　三、改进中小企业行政审批的建议
　　
　　从法律的角度看，对中小企业的行政审批的改进主要从公平、效率、经济与平衡的原则出发。公平是指在国有企业与私营企业、大型企业与中小企业在准入门槛、权利义务设置方面要对等，政府部门在审批时不能戴有色眼镜，更不能无视中小企业的利益而应当执行统一的标准。效率主要是指政府部门应当从中小企业角度出发，增强服务意识，提高审批效率，尽可能减少企业负担，为企业的准入和发展保驾护航。经济原则主要是指降低中小企业的社会成本和费用，包括行政运行费用降低和企业外部费用降低两个方面，实际上一方费用降低有利于另一方费用的降低，避免出现费用转移的情况，也就是做到权责利的明晰化。平衡原则是指行政部门应当在合法的情形下，综合考量行政行为的效果，尽可能用经济和法律的手段解决问题。

　　认识到这些原则并落实到工作中，不仅仅是一个法律制度构建和完善的问题，还是一个对中小企业再认识的过程。历史上我国一直是重农抑商思想很严重的国家，我们应当看到，在目前我国公有制经济为主体的社会主义市场经济中，非公有制经济确实是国家经济发展的重要力量，而我国非公有制经济主要表现形式为大量的中小企业。中小企业在活跃商业、丰富市场、解决就业方面具有不可替代的作用。在目前全球经济不是很景气的大背景之下，大型企业已经不能完全满足社会就业的需求，大量的劳动力都流向了中小企业，从各国的发展经验看，当数量上占优势的中小企业快速健康发展时，国家经济整体发展平稳、势头良好。因此，中小企业发展的规模和水平是国家经济发展的重要指标。

　　目前，我国对中小企业的政策扶持逐年增加，在行政审批等方面进行了大力度的改革，但是仍然无法满足市场经济对政府职能转变的定位。因此，政府部门应当就行政审批改革进行以下探索:

　　首先要促进政府职能转变，做到政企分开。对于行政审批项目如果不合时宜的及时进行清理和取消，对于审批项目的内容和范围有问题的要及时进行调整，政府部门应当捋清和社会、企业与市场的关系，把不归政府管的交给企业和市场，让市场发挥资源配置的基础性作用，减少或者根除政府对微观经济活动的干预。同时各级政府和相关部门要在完成和做好行政审批制度的同时，更加注重社会管理的改善和强化公共服务职能。

　　其次推进依法行政建设。各级政府的行政部门都要严格依据行政许可法和行政审批制度的规定，始终把依法行政的基本要求贯穿于各项工作当中，严格按照法律规定的程序和权限规范行政审批的设定和实施，同时要加强对行政权力的监管，加大对政府部门工作人员的培训，使得工作人员增强依法行政的理念和意识。最后加强政府管理和鼓励中小企业创新。积极推进政务公开制度，各级政府和行政部门应当建立集中办理行政审批的政务大厅或政务中心，实行“一站式”服务，使得中小企业在一个窗口就可以把所需要的审批业务全部办理完毕，这样既方便了中小企业，也使得办理审批的过程透明、公开，而且提高了办理的效率，真正贯彻服务型政府的理念。同时各行政部门还应当积极探索新型的审批方式和途径，积极开展电子政务进行服务，借助网络资源进行申报。深化行政审批制度，健全行政审批的问责体系和制度。只有完善行政审批制度才能有效遏制滥用权力和杜绝以权谋私的违法乱纪行为。

　　综上所述，我们不能简单地把行政审批看成是政府职能转变的体现，其更是社会经济发展在深层结构转变的体现。行政审批的改革与中小企业的发展有着内在的逻辑关系，它是市场经济发展的必然要求，是社会效率在法律、经济与文化方面的体现。完善中小企业的行政审批制度，对于中小企业创造和谐的发展环境意义重大。

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