发达国家的空气污染治理政策及其启示

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　　【题目】石家庄雾霾治理政策存在的问题及优化建议
　　【绪论】石家庄市治理雾霾的政策缺陷研究绪论
　　【第一章】雾霾基本概念及相关问题研究
　　【第二章 】石家庄市雾霾天气形成的原因
　　【第三章】石家庄市雾霾治理政策及分析
　　【第四章】发达国家的空气污染治理政策及其启示
　　【第五章】对政府制定雾霾治理政策的建议
　　【结论/参考文献】雾霾治理中政府政策研究结论与参考文献
　　
   
　　四、发达国家的空气污染治理政策及其对我国的启示

　　选取英国和美国这两个国家进行借鉴的原因在于，英国城市伦敦和美国洛杉矶都曾经面临严重的大气污染问题。中科院物理研究所的报告也指出 2013 年在中国东部地区造成持续性雾霾天气的污染物同 1952 年“伦敦烟雾”事件和 1943 年、1955 年洛杉矶发生“光化学烟雾”事件的污染物有着众多相似之处，甚至可以说是这两个事件污染物的综合体[31].因此这两个国家的治理政策措施更值得我们去参考。

　　（一） 英国

　　1. 治理政策概况

　　（1） 立法控制

　　在“伦敦烟雾”事件后的 1954 年，伦敦出台了《伦敦城法案》用以控制烟雾排放。

　　到了 1956 年英国又出台了一部具有划时代意义的法律―《清洁空气法案》，并于 1968年对其进行了修订，该法案的出台是建立在政府持续几年调查研究的基础上，堪称现代空气污染防治法的典范。该法案通过多种措施来控制空气污染，包括控制烟雾排放、在规定地区设置禁烟区、限制烟囱的高度并对传统炉灶进行升级，积极推广冬季集中供暖和新能源的使用，将高污染能耗的重工业企业迁出城市。1974 年英国又出台了《空气污染控制法案》，在法案中工业用燃料的含硫量上限得到了规定[32].1995 年英国颁布实施了《环境法》，该法案的特点是综合性、全国化，法案对大气、水资源、土地的污染都做出了相应规定，同时还提出了为新车强制加装燃油催化器和在车流量大的地点设置污染监测站的措施。而 2001 年出台的《空气质量战略草案》是对之前政策的深化与补充，力求进一步改善英国的大气环境。

　　（2） 经济政策

　　在经济政策里，英国最值得肯定的就是通过对各种税费的征收，来解决大气污染治理问题。2001 年英国开始对能源企业征收气候变化税，为了保证该税的实施效果，税费的征收标准将同英国的通货膨胀率挂钩，而英国政府也确实在 2007 年和 2010 年根据通货膨胀情况对该标准进行了相应调整。伦敦市政府也在 2003 年出台规定，自当年 2 月17 日开始，在主城区征收每车每天 5 英镑的“交通拥堵费”,随着城市的发展，收费区域也逐渐扩大，收费额度也在 2013 年 7 月 1 日提高到了每车每天 10 英镑。“交通拥堵费”施行半年后就取得了不错的效果，伦敦市交通局发布的报告称自开始征收“交通拥堵费”起的半年里，收费区域内的汽车总量比去年同一时段减少了 6 万辆[33],众多市民开始选择公共交通方式出行，自行车、步行等更加低碳的出行方式也被大家广泛采用。

　　对于所收取的相应费用，伦敦政府将其应用于公共交通设施的改善和公共环境的保护上，这一行为得到了市民们的一致肯定。在“交通拥堵费”施行一段时间后，伦敦政府又推出了更严格的《交通 2025》方案，在改善交通同时也减少了尾气污染的危害。为减少汽车尾气排放，英国政府还在 2008 年 2 月 12 日后开始征收机动车环境税，这种税以机动车二氧化碳排放量为征收标准，汽车排量越大征的收费用也越高，这个举措有助于引导国民在购买汽车时选择排量较小的车辆或新能源汽车。

　　（3） 调整产业结构

　　作为老牌的工业国家，发达的工业水平曾为英国带来过“世界工厂”的美誉，然而工业的繁荣并不能掩饰污染问题的不断加重，为此英国政府开始致力于发展服务行业和高科技产业并逐步摆脱国家对能源、制造行业的过度依赖。通过对高能耗、低技术水平产品生产的剥离，英国在能源消耗量不变的情况下将 GDP 总量由 1990 年的 1.02 万亿美元增加到 2012 年的 2.46 万亿美元。英国政府还通过削减对传统行业及能源采掘行业的财政补贴来刺激那些过度依赖这两个行业的工业企业向集成、高端、创新化的生产方式进行转变。自 1970 年开始，伦敦市政府有意引导高端服务业留在市中心，而其他企业则需重新选址，因此伦敦的制造企业开始流向了众多发展中国家和地区，但是大量国际商务机构和跨国公司总部开始被吸引进来。目前的伦敦已经成为世界最大的国际外汇市场、保险市场和证券市场之一，年外汇交易总额超过 3 万亿英镑。

　　（4） 鼓励民众参与环保，充分发挥民间环保组织的作用

　　为了鼓励民众采用绿色出行方式，英国政府在加快速度建设自行车高度公路的同时，号召政府官员们也要以身作则选择骑自行车等绿色出行方式[34],并控制政府公务用车的使用频率。同时，英国政府还将环境权赋予了民众，从而大大调动了民众参与环保的积极性。

　　与众多国家民间环保组织规模小、经济基础差、专业性弱的特点相比，在英国政府扶植下的英国民间环保组织有着巨大的不同。这些组织拥有庞大的资金支持，众多的工作人员和环保志愿者，因而能够在英国环境保护领域扮演越来越重要的角色。我们可以将英国环保组织的具体工作归纳为三个方面：向社会大众普及环保知识，引起民众对环境污染问题的重视；为公众、政府提供专业的环保知识指导与咨询服务；对社会现有的各种环境污染行为起到监督作用。

　　（5） 重视植被保护和环境绿化

　　英国虽然只有 24.36 万平方公里的国土面积，但森林面积却有 283 万公顷，森林覆盖率超过 11%,以伦敦为首很多英国城市的森林覆盖率都在 40%以上。在英国，树木的重要性并不是要提供木材，而是为了改善环境质量和为行人提供阴凉。英国政府还针对森林保护，采取了一系列税收政策，比如森林拥有者无需缴纳任何税款，而出售木材者则需要缴纳高昂的所得税。在多种政策措施的保护下，英国人均拥有森林面积达 0.04公顷[35],人口大量聚集的伦敦地区人均绿化面积也有 24 平方米。2. 英国治理政策对我国的启示从英国治理大气污染的经验来看，建立健全的法律法规体系是提高污染治理水平的关键。通过对石家庄市雾霾治理政策的研究，可以看到石家庄市在雾霾治理实际操作中，以法律为依据用法律作指导的政策并不多见。虽然，我国于 1979 年出台了《环境保护法》，1989 年颁布了《大气污染防治法》，随后又颁布了几十部相关法律法规，这些法律法规也基本形成了我国环境保护的法律法规体系，但是通过了解与分析得知我国环保法律法规存在着大量不足，这些不足之处表现在以下三个方面：第一，一些法律条款的实用性较差，条款之间存在相互制约的现象。我国环境立法通常从大方面进行规定，常常忽略小细节，这种现状造成了环境法律中的各项条款针对性不足和实用性差的问题。第二，我国的环境法律由于缺少更新机制，存在着明显滞后的问题，很多当下出现的环境问题都无法用现有的环境法律法规去解决。第三，多部门执法，分工不明确，监督机制不完善。这种缺陷的存在会导致部门间相互推诿责任，也为一些执法人员滥用职权或者知法犯法提供了便利。第四，有些环境执法部门没有被法律赋予相应的执法权力，对于某些破坏环境的违法行为甚至出现无人监督、无人执法的现象。因此，在治理雾霾工作中，如果没有完备的法律作为支撑，很多政策的目标都是无法实现的。

　　法律手段解决不了的问题可以用财税政策进行弥补，但是很显而易见的一个现状是，相对于英国完善的环保税费体制，我国现行税制中很少有涉及环境保护的税种，所以当前的财税体制无法在真正意义上起到保护环境的作用。某些税种在对污染现象进行征收的时候，由于税率低，导致很多税金额度甚至低于污染行为给行为人所带来的收益，因此并不足以产生理想的威慑力。根据有关部门统计，我国的环境保护税收只占国家总税收额度的 8%,如此低的额度很难在解决环境污染问题上起到作用。而那些正激励的经济政策，诸如补贴、退税也常常因为兑现难度大且数额较少的原因，致使政策实际激励效果不明显。最后还需要提到的一点是，我国很多税收制度都借鉴于发达国家，有的尚处在实验阶段，因此现阶段也很难发挥理想效果。

　　在园林绿化方面，随着政府和市民重视程度的提高，石家庄近年来也取得了很好的成绩，2013 年共增加绿地 672 万平方米，种植各种树木多达 696 万株，截止至 2013 年底城区园林绿地面积为 8156.3 万平方米，人均面积为 14.45 平方米[36].但是通过实地了解可以发现，这些新增绿化面积集中在市区的二环边以及二环外地区，在市中心范围内的绿化工作进展却非常缓慢。造成这一现象的原因是，近年来城市房地产市场较为繁荣，政府通过出让土地获得了巨大的收益，而市中心地区“寸土寸金”,如果将土地建成公园和绿地则会影响本地的财政收入。加之本身石家庄市区内公园的数量就较少，规模也较小，因此园林绿化措施取得的成果并没有得到广大市民的一致认可，而要想达到伦敦的人均绿化水平我们还有很多的路要走。

　　（二） 美国

　　1. 治理政策概况

　　（1） 立法措施

　　同英国一样，美国也建立了非常完备的大气污染防治法律体系。在 1942 年洛杉矶出现严重的光化学烟雾后，洛杉矶县政府就开始着手调查，通过三年的研究，1945 年在洛杉矶县烟雾委员会的推动下颁布了一项关于禁止排放浓烟的法令。在 1947 年洛杉矶县又通过了另一项法律草案，该草案的目的在于为大气污染防治设立一个区域性的管理机构。美国国家的大气污染防治法律起步相对较晚，在 1955 年才颁布了第一部全国性的大气污染防治法律《1955 空气污染控制法》，该法律的目的在于通过立法的方式加强对大气污染问题的研究工作。在这之后颁布的《1960 空气污染控制法》、《1963 空气清洁法》和《机动车空气污染控制法》、《空气质量法》[37]在对《1955 空气污染控制法》进行补充的同时并没有解决当时美国的空气污染问题。直到 1970 年出台的《空气清洁法》，该法案是对 1963 年所出台法案的修正，通过修正，联邦政府的权力和责任得到了进一步的提升，从而能够在大气污染治理方面扮演最关键的角色。该法案在实施后进行了多次修订分别是 1977 年、1990 年和 2006 年，每次都将修订前的法案在执行中所发现的问题做为修订依据，通过修订还形成了一套详细的污染物排放指标体系。
　　
　　（2） 经济政策

　　美国最突出的一项经济政策就是在解决大气污染问题时应用了排污权交易制度①.

　　最早的排污交易制度中所交易的污染物主要是二氧化硫，后来南海岸空气质量管理局（SCAQMD）通过 RECLAIM 交易机制开始控制更多的污染源排放。有超过 300 家企业加入了 RECLAIM 交易机制，它们的排污情况被南海岸空气质量管理局长期监控着，这些企业的排放指标都来自于 10 年之前的估算，这个指标不是恒定的而是逐年下降的，这样可以刺激企业通过采用新技术提高生产工艺水平来降低污染物的排放，同时这些交易指标将被放在芝加哥期货市场上进行交易。

　　（3） 成立区域空气质量管理机构，跨区域治理空气污染问题

　　1946 年美国成立了第一个地方空气质量管理机构？洛杉矶市烟雾控制局，并通过这个机构建立了一套工业污染气体排放标准许可证制度，这类制度的建立在全美尚属首例。通过执法部门的严格执行，一部分超标排放的工业企业不得不选择停产和搬迁，但是这个制度并没有彻底改变洛杉矶的空气污染问题。政府通过研究发现，由于空气的流动性特点，洛杉矶的空气污染问题单单靠其自身是无法解决的，需要联合周边的城市和州一起努力才能控制污染现象。随后在 1947 年，美国把整个洛杉矶县划作治理污染的区域并建立了洛杉矶县空气污染控制区，在空气污染控制区内采取空气污染准入制度，如果企业的污染水平高于规定标准就无法进入区域内从事生产经营活动。空气污染控制区的设立对解决空气污染起到了很重要的作用，因此加利福尼亚州南部的几个县也纷纷效仿成立了类似的管区。到了 1967 年为了应对仍然没有解决的空气污染情况，美国将治理范围扩展到了整个加利福尼亚州，成立了加州空气资源委员会（ARB），委员会致力于维护加州的空气环境，保护公众身体健康，以及探索和创造治理污染的新方法、新技术。在国家层面上，美国环保局还根据不同地区的地理、经济相似程度把美国划分为 10个区域，每个区域都包含若干个州，在这 10 个区域内分别设置了办公室，这 10 个办公室对辖区内环境相关事务实行统一管理，这种区域划分方式的采用大大改善了各州之间在环境问题上的沟通情况。

　　在美国最着名的一个区域性空气质量管理机构是南海岸空气质量管理局（SCAQMD），南海岸空气质量管理局是由加利福尼亚州南部几个污染较为严重的县组成的，这几个县分别是洛杉矶县、橙县、河滨县以及圣伯纳蒂诺县，总面积超过 1 万平①方英里，总人口约 1670 万人[39].该机构的任务是制定空气质量相关政策并监督区域内的工厂企业排污量是否严格按照标准并对所排放的污染物进行监管，到目前为止有 2.84万家企业在南海岸空气质量管理局的监控下从事生产经营活动。南海岸空气质量管理局的监管范围非常广泛包括企业的生产工艺、生产流程甚至是产品，通过设定规则来控制每一个环节的污染情况。南海岸空气质量管理局还在管区内设置了数十个空气质量监测点，保证对大部分区域的实时监控。

　　（4） 促进新技术的研发与投入使用

　　加利福尼亚州的污染治理技术在创造和普及使用方面处于世界领先水平。由于加州大部分地区多年饱受大气污染之苦，因此加州在污染物成分监测方面的水平也常年占据世界领先地位。南海岸空气质量管理局为了促进环保技术创新工作还建立了技术进步办公室，该办公室每年提供大量资金支持各种有关空气污染治理的发明和创造。此外在 20世纪 50 年代加州就已经开始推广能够减少汽车尾气中氮氧化合物和碳氢化合物排放的新技术了，到 60 年代这些新技术便已经广泛投入使用。20 世纪 60 年代末才被发明的汽车尾气净化器，到 1975 年加州政府就要求所有车辆都必须加装了。

　　2. 美国治理政策对我国的启示美国的大气污染防治法律体系相对于英国的大气污染防治法律体系而言，呈现出整体数量偏少的特点，但是明显可以看出美国的法律可操作性强，它们可以通过不断更新与修订来适应时代的发展，而且修订速度非常快，可以说对环境污染现实问题反映非常灵敏。美国在环境立法方面还有一个特点就是区别化政策，由于加利福尼亚州空气污染问题的严重性，美国政府赋予了该州拥有自己的空气质量法的权力，加州的空气质量法相较于联邦政府的相关法律而言不但颁布早而且拥有更严格的标准，因此也常常被美国其他州所参考使用。

　　引入市场机制，采用排污权交易制度，对美国而言已经是一个相对完善的污染治理政策措施，我国也早在 20 世纪 80 年代中期通过试点方式在 10 个城市采用了这项制度，在 1994 年这样的城市又增加到了 16 个[40],但是由于政府的过度介入，这项制度在我国并没有取得理想的效果，反而长期处于摸索实施阶段。对石家庄市和河北省而言市场机制的概念还有些陌生，2014 年河北省省长张庆伟在调研时提出，各地各有关部门要将市场机制引入环境污染治理中去，但在场的很多相关部门工作人员竟是第一次听到这个概念。跨区域的空气治理机构，在治理大气污染方面起到了巨大的作用。无论是加州空气资源委员会还是南海岸空气质量管理局都在美国大气污染防治工作中承担了重要责任。

　　再看我们，石家庄的雾霾问题、河北的大气污染问题单靠自身是无法解决的，就目前现状而言，多城市、多省份间的联动、协调、合作又受到很多因素制约，联合防控机制长期无法建立。

　　通过众多实例可以看出，美国的大气污染防治技术从创造到大规模普及使用速度是极其惊人的，无论是污染监测技术还是污染治理技术，美国都走在世界前沿，洛杉矶和加州又处于美国前沿。这是因为无论美国各级政府还是环保机构都为推广先进的环保技术和污染治理手段而付出了巨大努力。对于石家庄而言，在环保技术的发明与应用方面不但缺乏政府扶植，又没有高新技术产业作支撑，因此作为一个内陆地区的普通省会城市，想在技术上取得更多雾霾治理方面的突破是很难的。

　　综上所述，英国和美国的治理手段，给我们在雾霾治理方面带来了很多启示。无论是法制手段、经济措施、区域联合还是技术创新，英国和美国都取得了令世界瞩目的成绩。但是，伦敦的治理持续了半个多世纪，而美国从开始治理到初见成效也用了近 30年。这种治理方法虽然是有效的，我们也不得不承认它们并不是完美的。首先，这种治理方式的投入很大。其次，这种治理方式总是在出现问题后再去寻找措施，明显属于被动的方式，因而并不能够从根本上解决问题。另外，这些地区在进行产业升级时，把高新技术产业和服务业留了下来，但却将高污染高能耗的企业转移到了其他地区和国家。

　　这种方式从短期内是利己害人的，但是从长远角度讲是害人害己的，我们都生活在一个地球上，无论哪里存在着污染都会对整个地球的生态环境造成破坏。因此，对于这两个国家的经验，我们只能借鉴而不能全部拿来就用。