引言
（一）研究目的及意义。
1.研究目的。
作为一名林业工作者，深刻的感觉到林业生产经营者对于通过林业增收致富的深切渴望。然而，由于体制缺乏灵活性，政府对林业统得过死，缺乏相应的配套激励政策，使得林业生产经营者的积极性深受打击。而政府自身组织林业生产，过分关注量的增长，而忽视质的提升，疏于后期管护，产生森林质量不高等等问题，这种种情况反映出政府在林业政策制定过程中、在林业管理过程中出现了问题，而这些是政府最基本的职能，那么说明政府在职能定位方面出现了偏差。
1995 年，《林业经济体制改革总体纲要》提出将森林划分为公益林和商品林，对不同生产目的和用途的森林采取分类管理、分类经营的措施。[1]2003 年，《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》提出要实行林业分类管理体制，森林资源要按照主要用途的不同，把林业划分为公益林业和商品林业。这是我国政府首次在正式文件中明确提出要建立林业分类管理体制，也是目前我国关于林业分类管理的具有最高效力的文件。[2]
林业分类管理概念是在政府职能、公共经济学、森林管理等理论的基础上把森林划分为两类，一类是以发挥生态效益为主的公益林，作为公共产品，由政府来提供；一类是以满足市场资源型木材及林产品需求的商品林，作为私产品，由市场来调节。这在林业生产的源头划定了政府和市场的界限，尽管政府已经在政策层面上作出了这样的划分，但从分类管理的雏形到分类管理概念的形成，已经过去了 20 年的时间，政府在林业管理体制、制度构建层面乏力，林业分类管理的体制没有完全建立起来，失去了制度的约束，使得基层林业管理部门仍然在某种程度上参与到市场活动中，这些都是政府在履职过程中职能发生了“缺位”“越位”,政府在林业管理过程中不能充分发挥作用，最终导致了林业分类管理的“失灵”.
本文的研究出发点正是源于以上问题，以我国政府林业主管部门目前的职能定位为出发点，指出林业主管部门在职能定位上存在的问题，在此基础上，分析政府职能定位偏差是如何导致林业分类管理体制不能发挥作用的。对新疆林业分类管理进行实证分析，政府在基本法律、制度构建层面职能的缺失是如何导致地方政府在落实层面出现问题。最后，通过转变干部管理理念、完善林业分类管理的相关政策、深化林业组织机构改革来纠正政府职能的偏差，从而矫正林业分类管理的“失灵”,让政府在林业生态保护和林业产业发展中的职能得到有效发挥。
2.研究意义。
林业分类管理概念提出至今，虽然已经在政策制定层面出台了配套政策，但这些政策并没有发挥作用，没有在基层政府落实层面得到具体的落实。在林业管理部门的具体管理实践中，政府和市场各自职能的边界仍然不清晰，政府在履行林业管理职能的过程中，仍然存在着“缺位”“越位”现象。本文的研究正是以政府职能定位为着眼点，提出转变政府管理理念、完善基本制度设计、进行林业管理组织机构改革等方面的政策建议，矫正政府在林业分类管理中的职能定位，纠正林业分类管理政策的“失灵”,对于构建林业生态和产业两大体系，充分发挥森林的各种作用具有重要的理论意义和现实意义。
（二）相关课题研究综述。
1.国外研究综述。
（1）国外政府职能研究综述。
西方国家进入资本主义后，社会经济出现了不少问题，为了解决这些问题，西方学者对政府在干预经济活动的影响进行了研究，产生了两种主要理论-国家干预政府职能理论和自由主义政府职能理论。国家干预政府职能理论在西方国家向资本主义社会过渡晚期出现，当时的经济思潮是重商主义，重商主义者认为政府通过干预国家经济能够促进社会经济的发展，尤其是对外贸易的发展。1929 年西方国家爆发经济危机，国家干预主义理论占了上风，国家干预主义者主张采取财政、金融以及货币政策等手段对国民经济收入再分配，政府需要通过干预经济来鼓励和刺激消费。二战以后，西方国家频繁出现“市场失灵”,迫使西方政府不得不对社会经济领域进行干预，只有通过扩大政府职能，用政府的力量来纠正“市场失灵”的发生。
罗尔斯（（John Bordley Rawls）的《正义论》（1973）认为政府职能应该遵守“最大最小原则”,即在最差的决策结果中选出最好的，他认为配给、稳定、分配和转让这四种功能应当是政府的四种职能，而不是政府组成机构或部门。
Michael Rsksulak（2012）等认为政府所扮演的角色影响了公共政策的制定，从而对社会经济发展发生作用。他们通过研究戈登·塔洛克（Gordon Tullock）对“政府应该做什么”研究得出的各种结论，分析政府职能定位影响社会经济活动的具体过程。[3]
自由主义政府职能理论在欧洲古典主义的基础上产生。古典自由主义认为政府不应干涉个人和企业决策的自由，“管的最少的政府才是最好的政府”,政府职能的重点是保障个人的自由权、生命权和财产权。古典自由主义代表人亚当斯密指出，政府职能表现在三个方面，第一，保卫个人的安全；第二，保卫国家的安全；第三，提供公共设施与公共事业。西方国家在自由主义政府职能理论的指导时期，经济危机时常发生，政府干预主义者认为正是政府放任经济自由发展不管不顾导致了经济危机的产生，两种理论争锋相对。随后，在国家干预主义的政府职能理论的指导下，西方国家又出现了滞胀问题，这又为自由主义的政府职能理论创造了机会，“新自由主义政府职能理论”出现。新自由主义与自由主义最大的区别是主张“自由”应当是制度框架内的自由，更加强调法律和制度的作用。
布坎南（James M. Buchanan）指出，政府职能不能太多，市场出现的问题不该由政府来解决。诺齐克（Robert Nozick）反对国家干预国家经济，政府职能的一味扩大只会损害公民权利，认为政府管得越少，国家经济才会发展得越好。Donald F. Kettl（2015）认为政府自由主义者在与干预主义者围绕着政府职能范围的争辩中不断成长，自由主义者认为应该不断缩小政府规模，减少政府职能。然而现实情况是，越来越多的政府职能深入到民间部门的角落，任何试图限制政府职能扩张的政策大多都失败了，这就减少了民众对政府的信任。提出要明确政府的核心职能，提高政府的管理效率，同时加强对政府的问责。[4]
（2）国外林业分工论研究综述。
林业分工论的基础是森林多效益主导利用原则，核心思想是对不同功能的森林采取集约化的管理方式。林业分工论是林业分类管理的理论基础和雏形，侧重点不同，林业分工论强调在森林的生产过程中，对不同功能的森林采取不同的集约生产方式；林业分类管理强调政府管理方面，对不同功能的森林采取不同的管理模式。
美国是开展林业分工论研究比较早的国家，20 世纪 70 年代就开始了相关的研究，M.克劳森博士等人把森林特征与森林利用的相互关系作为研究对象，对森林的自然和经济潜力进行了评估，在此基础上提出了森林多效益主导利用理论，编写出版了《全国林地多方向利用方案》，他们的观点被认为是林业分工论的基础。
这之后，W·海蒂比较了各种林业管理理论的不同，指出了各种不同理论在实践方面的差异，尤其是进一步对林业分工论进行了科学论证。他按照“效益标准”的原则指出，对所有林业不应按照相同的水平进行集约化管理，最佳原则是对于优质林地实行集约管理，并且要使这种集约经营趋势保持单一性，这种单一性的管理最终导致林业的分工。
80 年代的美国，林业分工论向宏观和微观两个维度分别发展。在宏观研究领域，以整个世界林业作为研究对象，对三个主要方面包括森林的动态演变、时空调整和林产品交易中产生的问题作出了前瞻性的预测和解答；在微观研究领域，比较了集约林业和人工林的经济效益，并对各自的优势进行了评估，指出了集约林业和人工林不仅对木材供应，还将会对自然生态环境的改善产生影响。
2.国内研究综述。
（1）国内政府职能定位研究综述。
改革开放的深入和市场经济的发展，使得政府职能转变的研究日益紧迫，国内学者开始了政府职能转变方面的研究。20 世纪 90 年代以来，政府职能转变问题成为学界研究的热点问题，政府职能的转变，既是民众关心的问题，也是学界关注的焦点。但我国目前仍为发展中国家，与发达国家的情况不一样，因此研究侧重点不一样。西方发达国家对现代政府制度的构筑工作已经完成，政府工作的重心转移到公共政策选择和绩效提高方面，而我国目前正在深化经济体制改革，政府管理从全面政府到有限政府的转变没有完成，市场经济条件下政府和市场的关系没有完全厘清，政府职能的转变也没有完成，我国在政府职能的研究明显落后于西方发达国家。
通过 CNKI 检索，查询从 1990 年到 2016 年国内政府职能定位相关文献，共检索文献 317 篇，其中学位论文 57 篇，期刊 260 篇。陈思蓉（2014）从历史发展角度对政府在国企改革中的职能定位进行了分析，认为政府职能定位存在政企不分和政资不分的情况，导致政府越位；垄断性国企挤压民营企业、企业办社会现象导致了政府角色缺位，深入分析了政府职能定位问题的原因包含三个方面的因素，一是计划思维束缚了国企改革的发展，二是对国企改革的设计缺乏宏观指导，三是政府部门内部职能定位存在偏差。提出政府在国企改革中的定位策略首先是理顺政府与市场关系，其次做好顶层制度设计，最后尝试对国资委的职能进行明确界定。[5]
李文婕（2014）对黑龙江省森工林区政府职能定位现状进行了分析，指出黑龙江森工林区政府职能定位“越位”“缺位”方面的问题，分别分析了影响黑龙江省森工林区政府的自然、经济、政治、文化因素，在有限政府、企业家政府等理论的基础上，明确黑龙江森工林区政府的职能定位，并提出了政府正常履职的保证措施。[6]
刘占瑜（2008）认为随着时代发展的需要，以政府主导型的招商引资职能定位已经与之不相适应，分析了目前在政府招商引资过程中职能定位的现状，指出以政府为主导的招商引资不可避免地会对政府、市场、社会造成危害，通过对无锡新区招商引资的个案分析，指出政府更应该采用引导型的职能定位，并对如何构建和确定引导型招商引资的政府职能定位提出了解决办法。[7]苏礼华（2008）认为目前我国低碳战略存在的问题正是由于政府职能定位不明确造成的，通过深入分析影响中国低碳经济发展的相关因素，认为推动中国低碳经济发展需要从国内和国际两个层次来实施，提出实施促进低碳发展的财政、税收、金融等政策，并建立相关的政策体系。[8]
王焱（2004）认为我国改革面临着经济社会的全面挑战，人民群众对公共产品和公共管理、公共服务的要求越来越迫切，希望政府更加高效，在这样的背景下，把市场经济条件下的政府定位为服务型政府，并提出改革投资型财政体制、建立信息公开制度、加快公共服务立法等具体政策措施。[9]周光辉（2008）认为，明确政府职能实际就是明确政府应该管什么，不该管什么，管到何种程度以及如何管的问题。政府必须通过科学合理的界定政府职能，才能适应市场经济发展的要求。政府职能转变的核心任务是推进政府和企业分开，不再让行政权力干预资源配置，让企业按照市场需求进行决策。[10]
杨建顺（2006）认为，政府职能的转变要从政府观念入手，在思想观念上完成从“全能政府”到“有限政府”的转换，按照有限政府的要求设计与之相适应的制度，用制度框架约束政府从生产到市场流通的参与程度，打破政府资源配置垄断的状况，把政府职能定位在体制、政策、市场秩序等方面，克服市场的失灵，让政府与市场都充分发挥各自的作用，促进经济社会发展。[11]刘雪华（2008）认为，政府职能随着社会经济发展而变动，政府要按照经济变动的规律，通过不断调整政府职能，来适应经济发展，达到动态平衡的状态。他反对政府职能调整单一追求“有限政府”,容易导致矫枉过正，在纠正政府“越位”后反而出现“缺位”现象，把本该由政府承担的责任推给市场，造成新的市场和政府失灵。[12]
（2）国内林业分类管理研究综述。
20 世纪 80 年代中期以后，国内各界对转变中国传统的林业经营方式展开了广泛的理论探讨，“林业分工论”研究相对为丰富。《林业分工论-中国林业发展道路的研究》是当时“林业分工论”研究的集大成者。文章提出应该按照森林的用途和生产目的，把林业划分为商品林业、公益林业和兼容性林业，不同的林业采用不同的管理、经营模式。此后许多人认为“林业分工论”是中国林业分类管理理论的雏形。[13]
姜孟霞在《森林分类经营：理论、实践及可视化》中全面论述了森林分类经营的理论、指导思想、指导原则。以黑龙江省生态环境保护为研究对象，提出了建立森林分类经营经济体系的具体方法。并基于遥感和地理信息系统技术建立了国营林场级森林分类经营可视化管理系统。[14]通过 CNKI 检索 1990 年到 2016 年林业和森林分类管理文献 761 篇，其中收录相关硕博论文 12 篇，期刊 749 篇。这些文献从不同的角度对林业或者森林分类管理展开了不同的研究。
闫亮京（2011）从我国的国情、林情出发，把林业分类管理的的体系在横向和纵向两个方面进行了划分。按照自然地理和社会经济的不同在地理基础上划分为 2 类 4 个区域。并以此为基础，在林业分类管理的经营机制和管理体制、科技措施、政策策略三个方面对如何开展林业分类管理工作进行了论述。[15]梁长龙（2010）指出我国森林分类经营政策和体制方面存在缺乏具体的管理办法，林产品供需矛盾依然存在，公益林建设滞后制约了林农生活水平的提高，林产品税费比例高，生态公益林中存在经济林等问题，提出政府应当制定与森林分类经营相关的政策法规，成立相应的公益林管理机构等政策建议。[16]
侯莹（2008）通过对发达国家与国内森林分类经营管理的实践进行了比较研究，重点分析了国内的实践情况，以吉林省的土地利用和森林资源分布利用情况为基础，深入分析了吉林市森林分类经营管理过程中存在的问题，并分别提出了生态公益林和商品林的管理方式，通过相应的法律、政策及资金保障制度来完善森林分类管理方式。[17]肖巍（2014）阐述了湖南省林业投融资的发展现状，认为湖南林业有资金总量小、林业投入不稳定、融资渠道不顺畅等问题，并从主客观角度探讨了湖南林业筹融资难的问题，并分别针对生态公益林和商品林的不同特点提出对公益林采取增加政府投入，扩充融资渠道，通过碳汇自筹林业资金；对商品林进行补贴，进行金融机构贷款等具体建议。[18]
李智勇（1996）分析了新西兰近 10 年来在林业分类管理方面取得的先进经验，指出新西兰林业分类管理成功的两个主要因素是人工林集约经营以及政府扶持，提出从集约建设人工林、提高林产工业产业素质两方面着手，完善我国的分类经营政策。[19]王恒（2006）针对森林经营的一系列法律制度，从经济学、生态学、法学角度对分类管理进行了分析，就目前林业分类管理中的立法空白提出了建议，并对不适合林业分类管理的法律提出了修改意见。[20]
3.对综述的评价。
国外学者关于政府职能方面的研究基本上分为两个派别，分别是政府自由主义和政府干预主义，这种区分是国外学者在分析本国经济问题的基础上，对政府在干预市场的强度和范围方面提出了解决困境的方案和手段，不同学者所持观点不一致，西方发达国家完成了政府职能的构建工作，目前的研究日益向微观方向发展。
国外学者关于林业分工论的研究集中在美国。该理论提出森林不同效应的主导利用原则，并指出对所有林业都应采取集约化经营和管理，80 年代逐渐向宏观和微观两个维度方向发展，由于后来其他林业管理理论的出现，关于林业分工论的研究明显减少。
我国学者主要从三个方面对政府职能开展研究，一是将西方发达国家政府职能演变的历史规律和我国实际结合，对我国政府职能重新进行了规范的理论界定。二是将新公共管理理论和我国实际相结合，对我国地方政府转变的可能性空间以及途径进行了分析。三是立足于改革开放以来我国政府职能转变过程中的各种经验，吸取西方行政体制改革的有益经验，对我国地方政府职能转变的方向进行反思，从理论上提出政府职能转变的构想，有代表性的包括服务型政府、引导型政府等。
国内关于林业分类经营管理的研究相对较多，主要从三个方面进行，一是以林业技术为手段，深入研究林业分类管理中森林划分的方法，通过明确森林划分来实现林业分类管理；二是从法律法规、相关制度入手，具体研究如何完善生态公益林和商品林相关法律法规制度实现林业分类管理；三是研究国外林业分类管理的成功经验，提出适合我国林业分类管理的政策建议。不管是从哪个角度分析，都没有抓住林业分类管理“失灵”的根本原因。林业分类管理的实施主体是政府，政府是林业管理政策的制定者和具体实施者，相关的研究都没有从政府管理这个角度进行研究，在理论认识上不够全面，相关的研究还不够系统和深入。因此，本文从我国政府林业管理职能入手，分析政府职能在林业分类管理中的定位现状以及存在的问题，找出导致这种现状的具体原因，通过制度的完善、组织机构改革等政策措施来规范政府履职行为，矫正政府在林业分类管理中职能的“缺位”“越位”现象。
（三）研究的主要内容和方法。
1.研究内容。
本文研究林业分类经营管理提出开始自 1995 年到现在这一段时期内政府在林业管理中的职能定位研究。
本文是在产权不变的情况下，研究政府在林业分类管理中的职能定位。
本文的研究内容共分为五部分，第一部分，对林业分类管理相近的概念进行辨析，介绍政府职能概念及本文所用到的理论，详细阐述了林业分类管理的内涵。
第二部分，林业部门在林业分类管理中职能定位的现状以及存在的问题。本部分首先介绍当前我国政府在林业分类管理中的角色定位，通过分析目前林业部门职能定位的现状，指出林业部门在职能定位中存在“缺位”和“越位”两个方面的问题，并指出这两种现象的具体表现。第三部分，分析影响政府在林业分类管理中职能定位发生偏差的具体原因。政府长期重视经济建设，忽略了生态环境保护，忽略了林业产业发展，在林业分类管理的政策体系构建中缺乏动力，使得既有林业体制阻碍了这种新的林业管理体制的推行。第四部分，对新疆林业分类管理进行实证分析，分析新疆在林业分类管理政策落实方面取得的经验、存在的问题，政府职能定位对这些政策产生的影响，为林业分类管理落实层面提供实例分析。
第五部分，矫正林业分类管理政策“失灵”的对策建议。通过以上问题的分析，结合政府职能理论的要求，提出矫正政府在林业分类管理体制中职能定位的对策建议。
2.研究方法。
本文主要采取文献调查法、历史研究法和系统分析法等方法进行研究。
（1）文献调查法。文献调查法是本文的基础方法，本文是在对国内外政府职能、林业分类管理等理论研究及相关文献的查阅、分析后，提出自己的观点，文中的相关文献，均来自于相关领域的书籍、期刊等。期刊主要来自于中国知网等国内文献数据库，检索的时间范围为 1990 年-2016 年间中国知网收录的各类期刊。除此之外，还引用了政府法律文件等资料，在文献调查分析的基础上，了解林业分类管理和政府职能定位的基础理论、实践成果，为整篇文章奠定理论基础。
（2）历史研究法。历史研究法是按照时间顺序对研究对象发展情况进行研究的方法。在林业分类管理发展的研究中和对我国政府在林业管理中的职能定位演进，运用发展、变化的观点来客观分析政府在林业分类管理中的职能定位，从而发现其中的联系以及存在的问题。
（3）系统分析方法。系统分析法是把研究对象作为一个体系，对构成系统的所有影响要素进行综合分析，从而找出影响研究对象的主要矛盾，最终提出解决方案的方法。林业分类管理体制是由很多相似性质的不同要素结合起来的复杂系统，在这个系统下又包含了很多子系统，如政府管理子系统、经济子系统、自然子系统，这些子系统间相互影响，相互制约，最终构成了林业分类管理系统。
只有通过系统分析的方法，才能找出影响和制约林业分类管理实施的主要矛盾，主要因素，从而更好发挥林业分类管理机制的作用。
