四、新疆政府林业分类管理中职能定位实证分析。
按照公益林和商品林的不同，建立起不同的管理体系和模式是实现林业分类管理的最终任务。本文选择新疆作为林业分类管理为案例进行研究，一方面是因为新疆属于干旱半干旱荒漠地区，生态环境较为脆弱，森林的生态效益对于保护绿洲城市居民的生存具有重要意义，另一方面，新疆的光热条件相比全国有着得天独厚的优势，特色林果业对于林企、林农的生存具有重要的意义，研究新疆的林业分类管理，对于促进新疆公益林的发展壮大，保护新疆的生态安全，促进新疆商品林市场发育，促进林企、林农增收，提高人民生活水平有重要意义，从这两方面考虑，本文选择新疆作为林业分类管理的典型代表进行实证研究。
（一）新疆森林资源概况。
林业在自然生态条件较为恶劣的新疆发挥着及其重要的作用，既承担着维护生态安全的任务，又承担着发展林业产业的任务。新疆森林资源主要由包括：山区天然林、绿洲人工林、荒漠河谷天然林。全区林业用地面积 1.65 亿亩，森林面积达到 1.16 亿亩，森林覆盖率达到 4.7%,活立木总蓄积量为 3.67 亿立方米。[29]新疆森林资源总量虽然每年都在增加，但与全国相比，仍然是森林资源比较匮乏的省区之一，生态环境非常脆弱。新疆的森林资源分布如图 4-1 所示：
新疆林业总面积 10967128hm²,其中：有林地 2270195hm²,占林地面积的20.70%;疏林地 556399hm²,占 5.07%;灌木林地 4447522hm²（其中：国家特别规定灌木 4426998hm²,其他灌木林 20524hm²），占 40.55%;未成林造林地339653hm²,占 3.10%;苗圃地 5035hm²,占 0.05%;无立木林地 183748hm²,占 1.68%;宜林地 3163886hm²,占 28.85%;辅助生产林地 690hm²,占 0.01%.
有林地中，纯林 2213220hm²,占有林地的 97.49%;混交林 56975hm²,占 2.51%.
按照林种结构分，新疆除苗圃地、宜林地、无立木林地、辅助生产用地外的林地面积 7613769hm²,其中：防护林 6598337hm²,占 86.66%;特种用途林 634655hm²,占 8.34%;用材林 20130hm²,占 0.26%;薪炭林 2568hm²,占 0.03%;经济林 358061hm²,各类林种所占的比例参照 2015 年底新疆林业科学院发布的数据（图 4-2）。
按照林业分类管理的划分原则，生态公益林 10586314hm²,占林地面积的96.53%;商品林 380814hm²,占 3.47%.两类林的比例如图 4-3 所示。
从以上的数据可以看出，新疆的林种结构以防护林、特种用途林和经济林为主，其中防护林所占比重最大，这是因为，从新疆的森林分布图可以看出，新疆的森林资源集中在山区和河谷地带，主要是山区天然林、荒漠河谷天然林，绿洲人工防护林也有分布，而山区天然林和荒漠河谷林在防护林中的比重是最大的，这种情况的产生和新疆特殊的自然地理气候条件分不开的，新疆属于干旱半干旱地区，水资源相对缺乏，只有在水源充沛的山区、河谷地带才会有天然林，而绿洲人工防护林更多还要受到绿洲水资源总量的制约，虽极为重要，但也受制约。
这些防护林对于新疆绿洲城市生态环境的保护和人们的安身立命具有非常重要的意义。
（二）新疆人民政府在林业分类管理中的主要做法及成效。
1.公益林管理。
（1）建设背景。
新疆的”三山两盆“的地理特征和干旱半干旱的气候特征，使得新疆宜林地面积小，因此森林资源少，有林地面积小，根据水资源量的不同，分布不均，结构也不尽合理。在气候相对凉爽、降水较多的山区以及绿洲区的大河沿岸分布较多，表现出北疆森林资源多于南疆，山地森林资源多于平原。
（2）主要做法及成效。
一是以林业重点生态工程建设为依托。新疆以十大林业生态工程为载体，深入实施了”天保“、”三北“、”退耕还林“等工程建设，自治区人民政府历来重视公益林的保护，组织开展了天山北坡谷地森林植被保护与恢复、塔里木盆地周边防沙治沙和伊犁河谷百万亩生态经济林等具有新疆本土特色的林业建设工程，依托重点林业工程，林业生产经营者在林业生产中得到了一定数量的经济补偿，提升了林业生产经营者的积极性，近年来虽然增长的速度下降了，但人工公益林面积还在逐年扩大，近五年的人工生态公益林造林数量如表 4-1 所示，总面积如图 4-4 所示，切实维护了新疆生态安全。
二是逐步开始通过”工程林业“战略进行林业集约化建设。长期以来，新疆林业生态建设呈现出范围广、建设地点多且分散，因此投资相对分散，生态建设成效和资金效益没有得到充分发挥。目前，新疆开始逐步实施”工程林业“战略，就是要按照工程模式推进林业建设，以有限的资金，用最短的时间，在集中连片的区域进行森林的集约化建设，来实现生态效益的最大化。新疆的各地州、县市也按照工程林业建设的要求，研究谋划符合当地实际的林业生态工程，编制工程建设方案，上报自治区林业厅，林业厅也将重点支持各地开展”工程林业“建设，对地方领导重视、生态区位重要、水土条件良好的生态建设工程，给予重点倾斜，要把区域特色显着、生态效益明显的防护林体系打造成林业生态工程的典范。
2.商品林管理。
（1）建设背景。
在林业分类管理中，商品林包括薪炭林、用材林和经济林，在新疆，商品林则主要是经济林，并且是林业经营管理者的经济收入来源。新疆是世界着名的果品生产带，素有”瓜果之乡“的美称。新疆独特的生态环境和气候特点，使得新疆具有其他省市不可比拟的光热条件，这是发展特色林果业的自然基础。进入到21 世纪后，自治区人民政府高度重视林果业的发展，并把林果业作为南疆的主导产业，提升到了林业发展的战略地位。目前，在新疆已经形成了环塔里木盆地的林果基地，总面积超过 1400 万亩的特色林果产区，林果业已经是南疆农村经济发展和农民增收的支柱产业。新疆经济林的总面积仍然在逐年增长，但是增长速度逐渐放缓，近五年的面积如图 4-5 所示，
（2）主要做法及成效。
一是政府高度重视。新疆特色林果业的发展开始于 2003 年，自治区召开了南疆农村经济工作发展工作会议，明确提出林果产品的”四化“原则，即林果产品标准化、生产规范化、经营方式产业化、生产者知识化，要让林果业成为南疆经济发展的支柱，2004 年到 2005 年，自治区陆续出台了一系列文件，大力支持南疆林果产业的发展，让新疆成为林果产品产业基地，同时成为全国的林果业生产大区。2008 年，特色林果业工作会议召开，提出了新疆林果业发展的总体思路和目标任务，要让特色林果业以生产规模的扩张的导向逐步转变为向提高品质和收益转变，让生产初级果品转向生产高档果品的转变，促进林果产品向精深加工发展。
二是采取集约化经营。对环塔里木盆地周边的林果基地进行了布局的优化，形成以红枣、核桃、杏、香梨、苹果为主的林果产区，按照适地适树、突出重点、规模发展的原则，充分发挥本土优势，对树种和品种进行了战略性调整，使得环塔里木盆地周边的林果基地布局进一步优化，特色更加鲜明。
三是产业化经营不断深入。林果产品精深加工企业逐渐落户天山南北，一批大中型龙头林果产品加工企业脱颖而出，如中粮屯河果业集团、冠农股份、乡都酒业等，积极开展了林果业的贮藏保鲜和果品精深加工的研究和生产。初步统计，目前全疆果品贮藏保鲜与加工企业达 168 家，年贮藏保鲜与加工处理能力 181万吨，实际贮藏保鲜与加工能力 126 万吨。林果产业向精深方向发展使得新疆林果产业化经营能力产生新的突破，也将使农村经济发展水平有显着提升，为推动地区工业化发展和新农村建设创造有利条件。
（三）存在的问题。
1.公益林建设存在的问题。
（1）公益林和商品林划分的标准与实际管理情况不相符。
《森林法》中对五大林种的划分是按照森林用途的不同，现行林业分类管理的划分标准也是以此为基础，将现有的防护林和特种用途林作为生态公益林，用材林、经济林、薪炭林作为商品林，这些划分只停留在了对公益林和商品林的区分，目前，公益林和商品林的划分和五大林种的对应关系如表 4-2 所示。而以现有的标准对两类林进行划分使得林业管理部门在实际操作中困难重重，由于我国的林业所有制类型主要是全民所有制林业和集体所有制林业，经营管理主体复杂，在公益林中有经济林，在商品林中又有生态防护林，分类不准确，分类实践难于操作。在具体管理中，并没有真正对公益林和商品林的区分进行记载，在林权证上也是按照 5 类林的分法进行登记。
（2）采伐限额制约了林业经营管理者增收。
如前文所述，新疆的绿洲人工林包括防护林、用材林和经济林。在管理实践中，这三种人工林通常会有重叠，例如，防护林和用材林发生重叠，在农田防护林建设中，有一部分是防护林到了采伐期是可以采伐的，最终作为用材林实现其经济价值。在现在的公益林划定中，国有权属与集体权属各占一部分比例，集体权属占了大部分，集体林中有一部分比例是防护林，林农种植的目的是为了在到达能够采伐的时间后实现经济效益，而如果对公益林全面禁伐，林农的种植和管护积极性将大大降低，按照现行的规定，需要达到采伐期才能采伐，这样会极大削弱林农种植积极性。由于这些地区群众的一部分收入来自林业，这样林农利益得不到保障，就会出现林农生活出路与公益林业建设的矛盾。政府没有有效的调控手段，给予必要的扶持和保护，因此，很难保证公益林的健康发展。
（3）基层政府财政收入不一致，部分地区财政收入紧张。
目前进行林业生产建设主要资金还是中央和地方财政资金，中央资金总量是有限的，也只能把有限的资金投在相对最需要的地方，从全国范围来看，也只是杯水车薪，因此，关系到地方公益林的投入主要还是由地方政府来解决，又要加大对商品林建设的支持力度，对地方政府来说，就成为一种负担。新疆属于经济欠发达地区，尤其是在新疆的南疆地区，生态环境更为脆弱，基层地方财政收入也较为薄弱，拿不出更多的钱来进行生态公益林的建设、管护。在这些地区划定公益林后，由于商品林经营面积的减少，中央政府财政转移支付不到位，地方政府财政收入也随之减少，如果再拿出一笔钱用于公益林管护，将会给地方财政造成非常大的压力，对生态公益林的建设产生不利的影响。
2.商品林建设存在的问题。
新疆商品林主要包括用材林和经济林，用材林同内地林业大省相比，所占比重小，主要在南疆，也是南疆林农的重要经济来源之一。占主要比重的是经济林，主要是特色林果业，是新疆林农的主要经济来源。新疆的商品林发展存在以下的问题：
（1）目前的林地所处的位置都相对偏远。
新疆林地所处位置距离城市遥远，交通不便，信息传递不方便，这种情况使得林业生产经营者无法掌握充分的信息，不了解市场价格、供求数量的变化等情况，难于对市场信号作出灵敏的变动。
（2）采伐限额同样影响商品林经营管理者增收。
林业生产建设周期长，同时又实行采伐限额制度，在这样林木的供给相对确定而且变化不大的情况下，林业生产经营者不可能根据市场需求随意扩大供给，这样，市场的调节作用会受到很大限制。采伐限额制度制约了市场机制的发挥，营林者的获益权没有绝对的自由，再生产的投入也就没有保障，普遍对现行的采伐限额存有疑虑，一是担心林木成熟时，采伐指标不能满足投资者的需求，将导致林木成熟时因无法采伐而且还得承担地租等支出。二是觉得限额不允许在年度内作调剂，限得过死，使投资造林者不能按照市场的需求及时进行采伐，往往错过实现最佳经营效益的时机。现行的采伐管理制度，不仅制约生态公益林发展，也制约了商品林发挥最大的经济效益，是不适应商品林经营要求的。
（3）新疆商品林中特色林果的产业化程度不高。
新疆特色林果业长期注重”量“的发展，在总量上达到了比较大的规模，如图 4-5 所示，经济林造林面积非常大，这也使得新疆的经济林出现相对饱和的状态，经济林增长面积逐年下降。单纯注重”量“的增长忽略了对”质“提升，使得林产品附加值不高，也缺乏精深加工的潜力。而特色林果产品的精深加工正是林产品加工企业发展的潜在动力，也是特色林果业产业化发展最需要注意的方面。尽管自治区在这方面作出了巨大的努力，出台了一系列政策，但是离建成发达的林果产业体系还有差距。
