矫正政府在林业分类管理中职能定位的政策建议

　　
　　（一）切实转变各级干部管理理念。
　　
　　1.树立”以人为本“的管理理念。
　　
　　树立”以人为本“的管理理念，首先要树立”有限政府“的理念。计划经济体制下政府的最大特征就是大包大揽一切事务。这样的做法已经被证明损失了大量效率，是不可行的，而目前政府工作人员头脑中仍然存在着”无限政府“的观念，政府还是一家独大。因此，林业干线的各级领导干部要率先解放思想，树立”有限政府“的观念，属于政府管理的事务一定要管好，不属于政府管的则交由市场和社会。林业工作人员应把政府管理的重点转向民生领域，转向对公共利益的保护，更加注重对服务对象的关怀，把被服务对象的满意程度作为评价工作好坏的重要标准。
　　
　　2.建立绿色 GDP 考核制度，树立正确的政绩观。
　　
　　林业是生态文明建设的主力军，加强林业建设，是加强生态文明建设的基本内容，也是推进社会经济可持续发展最基本和客观的要求。要确保林业分类管理政策落实到位，就要转变各级干部尤其是领导干部的思维定式，建立起各级领导干部的正确政绩观，其核心和载体就是建立”绿色 GDP“政绩考核体系，所谓”绿色 GDP 国民经济核算体系“,是把经济因素和环境因素统筹考虑，将经济增长和环境保护有效统一，既反映经济增长的数量，也反映经济活动的质量，是科学的政绩考核手段。以绿色 GDP 考核领导干部政绩，最重要的环节是要保证评价体系具备可操作性，加强对这种核算理论投入，打造一支强有力的科研队伍，做好评价手段的基础性研究工作，注重评价内容的科学性。这就要求在顶层设计时，完善与绿色 GDP 相关的法律、法规、制度和评价手段的完善，提高部门统计数据的真实性和准确性，为建立科学的评价体系提供最可靠、科学、客观的依据。
　　
　　（二）完善林业分类管理的制度供给。
　　
　　1.完善林业分类管理法律制度。
　　
　　林业分类管理的最终目标是要建立完备的林业生态体系和发达的林业产业体系，保证林业的可持续发展，必须在法制上予以保障，要在法律的框架下保证政策的连续性和稳定性，因此，林业分类管理必须以《中华人民共和国森林法》
　　
　　为基础，并制定公益林和商品林的单行法律作为支撑，建立起林业分类管理的法律系统。
　　
　　（1）明确林业分类管理的法律地位。
　　
　　除了要严格执行《中华人民共和国森林法》等有关法律、规章外，对《森林法》进行修改，明确关于林业分类管理的内容，充分发挥法律在林业分类管理体系中的统领作用，同时，在法律中理顺生态建设和产业发展的关系，为制定单行的法律法规提供指导和依据。最终建立起由《森林法》和单行法相统一的林业分类管理法律法规体系，充分保障林业分类管理制度的长期稳定，又可以按照森林生长规律和全国各地自然地理条件的不同进行调整，既体现基本法律制度的原则性，又能体现单行法律的灵活性。
　　
　　（2）制定公益林保护法，为公益林建设提供法律保障。
　　
　　《森林法》《森林法实施条例》等法律法规中都有关于公益林建设和保护的规定，但是都比较分散，没有形成体系，操作性不强，因此规范公益林管理的作用有限。公益林的培育用途、资金投入、管护有其特殊之处，与用材林有较大差别，要保证公益林管护形成良性循环，就要制定相应的公益林保护法律法规。在公益林立法方面，多层面研究出台与公益林管理相关的法规，规范公益林生产建设不同于市场经济的生存规律和调节手段，在对公益林立法时，要注意以下几个原则，首先要明确公益林的划分，划分规模即要以当地的生态承载力为底线，同时要考虑到生态效益补偿基金的落实和本地地方财政的实际情况，要按照各地的实际情况分别对待，基本要求是以地方政府按照本地实际科学地对本地森林资源进行分类。其次要明确公益林的权属，公益林由政府部门提供并组织管护，在权属方面应该属于各级政府；最后，要对公益林建设的资金的使用情况进行立法监督，确保公益林建设资金使用到位。要通过法律规范，明确与公益林建设的权责关系，构建合理的公益林法律体系。
　　
　　（3）出台商品林管理法，促进市场实现对商品林配置的决定作用。
　　
　　目前，我国还没有一部专门针对商品林管理的法律。2003 年，国家林业局颁布了《关于完善人工商品林采伐管理的意见》，这个文件规定了对人工商品林采伐的原则。2011 年，国家林业局又出台《商品林采伐限额结转管理办法》，对商品林采伐限额有所放宽，办法指出可以将头年未使用的采伐限额结转至次年继续使用。这种政策放宽了采伐限额，如果市场行情连续几年不好，将会有大量的采伐限额剩余，在行情上涨时，可以及时的向市场提供，提高了商品林经营者对市场的反应能力。商品林作为一种商品，相应的法律更多应该体现在对商品林产权的规范上，而且商品林包括用材林、薪炭林、经济林三类，其用途又各不一致，在商品林管理法中也应该明确体现对着三种不同用途林的具体规定，形成完成的商品林法律体系，而不仅仅是只规定用材林这一种森林的用途。
　　
　　2.完善林业分类管理政策体系。
　　
　　（1）科学划分生态公益林和商品林。
　　
　　徐飞（2010）等认为传统的森林分类管理体制本身存在弊端，滞后于我国现代林业发展需要，认为只有建立以林权为核心的分类管理体制才能解决中国林业的困境。林权分类管理是指把林权作为划分依据，按照林权属性的不同，对林权属性不同的林地赋予各自的职责，发挥各自的作用，通过构建不同的管理体制，建立起森林生态体系和林业产业体系的一种发展模式。[33]
　　
　　他们把林权分为国有林权和集体林权等形式，通过不同的林权属性来划分不同分类的森林。与五大林种的划分相比，这样的划分具有合理性，它从根本上避免了公益林划分中同时存在经济林、用材林等弊端。以林权作为划分标准具有合理性，但是以什么来作为划分国有林权和集体林权的标准呢？实际上是林业建设资金的来源，因此从建设资金来源的划分是更具有操作性的一种方式，把资金来源划分为国有资金来源和非国有资金来源，这样既不与目前进行的集体林权制度改革相矛盾，在基层的管理中，也更易操作。对于国有林场可以以相同的原则进行改制，保留一定数量的公益林场，其余林场则改制为以生产经营性为主的商品林场，自负盈亏，既可以充分调动林场产权所有人的积极性，又能保证市场对林木产品的需求。改制为商品林场时，需设置较高的准入门槛，避免产权所有者为了近期利益竭泽而渔似的采伐，另外，作为天然林，一种自然资源，也应该对天然林的采伐量采取一定的限制措施，找到一个平衡点，既能保证商品林场产权所有人的基本利益，又不至于让天然商品林场遭到过分严重的破坏。
　　
　　（2）公益林的提供和管护。
　　
　　按照新公共管理理论，公益林的建设及后期的管护也应该发挥市场机制作用，引入竞争机制，通过招投标等方式向市场购买，将公益林的建设和管护交由微观经济体等承担。政府通过购买服务的方式，把公益林的建设转移到了社会组织、企业手中，精简了政府原来冗余的机构，不仅降低了公益林建设和管护的成本，也降低了政府的运行成本，使公益林建设和管护达到专业化的水平。目前，对于地方财政收入较为充裕的地方，已经对城市园林绿化和工程造林进行公开招投标，把公共物品和公共服务的提供通过市场化的方式进行，刺激了园林绿化市场的竞争，而且使工程建设和管护达到了专业化的水平，收到了比较好的效果，政府从原来”划桨者“转变为”掌舵者“,政府将管理的重点放到标准制定和激励措施的制定，提高了建设质量和管护水平，实现了政府职能的转变。
　　
　　（3）完善商品林管理制度。
　　
　　林业市场体系是商品林的载体，在进行商品林市场体系的构建应该因地制宜，不同地区采取不同的政策。商品林要按市场经济规律作为原则建立经营机制和管理体制，要充分尊重市场规律。商品林的生产与地理环境的关联较为密切，因此，从大的地理范围来看商品林市场是相对封闭的，简单说来，就是不同林木有不同产区，因此，商品林很难形成全国性的大市场，因此市场培育的职能应当由商品林所在地政府来进行，中央政府只对商品林经营的原则作出一般性规定。
　　
　　具体措施包括：一是改革林木经营管理制度，制定优惠的经济政策，引导各微观经济体参与商品林建设开发，科学合理地编制采伐限额数量，放松对商品林的采伐限额，在 5 年规划编制期内进行总量控制，允许调剂；二是广泛吸取各种生产要素投入商品林建设，逐步放开商品林林木、林地使用权的转让，促进森林资源的流转，盘活商品林市场，制定更加优惠的政策，让各类资金成为商品林建设的热点。
　　
　　（4）加强林业市场信息的传递。
　　
　　政府应当准确掌握林业经济运行的市场信息，并将这些信息及时向社会发布，让从事林业生产的微观经济体能够对市场变化及时做出调整。日前，国家林业局印发《全国林业信息化工作管理》办法，以此来进一步推进林业信息化建设，提升林业现代化发展支撑保证能力，并提出了全国林业信息工作的原则。林业信息化建设对商品林经营尤为重要，虽然商品林集约化经营需要选择立地相对较好的土地，然而我国为了保障农业的正常生产，优良的土地均为农业用地，可供商品林发展的规模用地多在郊区，立地条件较差的土地，信息的获取有限制，另外，商品林建设周期长，政府应该集中力量进行宏观指导，保证商品林生产管理者能获得更大的收益。因此，国家应大力搭建林业信息化平台，让商品林经营者共享全国林业信息，尤其是对长期宏观林业信息对商品林生产经营者的指导。
　　
　　3.完善林业分类管理资金保障制度。
　　
　　（1）完善森林生态效益补偿制度。
　　
　　目前森林生态效益补偿在两个最重要的问题上还没有可行的措施：一是补偿标准，即每年给一片林地补偿的标准是多少才能满足公益林管理者的经济损失；二是谁来承担补偿的费用。针对以上两个问题，首先要开展森林生态效益计量的研究，结合外国的一些研究方法和我国实际，制定出评价的标准，评价的尺度和可供操作的技术手段，为政府提供科学的补偿依据。其次是生态公益林的资金落实，要使林业生态建设资金有一个较为可靠的来源保障，需要从三个方面筹措资金，分别从中央政府、地方政府、企业按照一定比例支出一部分生态补偿资金，从国家、地方、企业三个方面中统筹经营，保障生态公益林的建设。中央人民政府是社会利益的代表，理应由国家财政支付生态补偿费用，国家财政投入是生态补偿资金的主要资金来源。基层政府应是森林生态效益的主要购买者，应当在基层政府财政中安排一定数量的资金用于生态效益补偿。向受益人收取森林资源生态补偿费。生态补偿征收项目可包括：居民生产生活用水，林业生产经营活动以及森林旅游等商业活动。
　　
　　（2）公益林投入机制。
　　
　　公益林的建设主体是政府，国家投入应为资金来源的主体，同时全民是公益林生态效益的享受者，那么全民都应当承担相应责任。对于公益林的确定，要均衡各地生态承载力与各级政府所能承担的财力，两个条件都是必要条件，缺一不可。同时，公益林的投入也要和生态效益补偿制度统筹考虑，引入近自然林业理论和生态林业理论，政府在提供生态公益林时，除了考虑数量以外，在质量上让人工林尽量和天然森林植被的自然关系相接近，达到人工-自然生态群落的动态平衡。筹措资金的办法有两点：一是增加中央财政预算。公益林建设的主要资金来源仍然是国家财政预算，但是与其他水利等基础行业相比，国家财政预算对林业的投入明显偏少，这与公益林在生态环境保护中的基础性地位明显不相协调。
　　
　　因此，国家要根据财政预算情况，结合各地财政、自然生态条件，针对不同地区采取不同的投入方式。在西部甘肃、新疆等省、自治区，地方财政收入有限，自然生态环境条件又极为恶劣，与南方城市相比，投入造林和管护的成本较高，国家财政预算需要针对类似地区给予更高的投入。二是增加地方政府筹措公益林建设的资金渠道。地方政府首先要对公益林建设采取积极的态度，从区域来看，公益林生态效益的最大受益者就是本区域的民众，地方政府有义务、有责任为本区域的民众提供更好的公共服务。其次各级地方政府要拓宽各种渠道，争取公益林的建设资金，这也是公益林建设资金来源的一个重要方面，甚至成为最主要的方面，将会对本区域生态林业建设发挥重要影响。
　　
　　（3）商品林补贴机制。
　　
　　商品林的发展需要大量的资金投入，主要有两点原因：第一，绝大多数人工林在城市的边缘，在那些经风雨侵蚀、表土瘠薄、质量低劣的偏远地区，在这样的土地上进行商品林经营的结果是林分质量较差，投入产出比低。第二，林业生产周期长，前期投入大，投入的资金产生效益的时间长。以上两点，会消弱资金能力有限的投资者的投资欲望，而商品林是以最终的经济收益为生产目的的，那么能够产生经济收益的时间越短越好，要在相对瘠薄的土地上快速产生经济收益，就要在前期投入大量的资金用于改良土壤、提高管护水平等，因此，商品林的发展需要全方位吸引社会资本。
　　
　　一是对商品林的直接补贴。目前我国没有专门针对商品林的补贴机制，现在的补贴大多数是依托重大林业工程进行的。退耕还林工程目前是按照粮食补贴140 元/亩，现金补助 20 元/亩，合计 160 元/亩进行的，还经济林按补助 5 年计算，还生态林按补助 8 年计算；苗木补贴 50 元/亩，发放 1 年。这种补助对于熟地来说，可以给林业生产者降低很多成本，而对于那些立地条件非常差的公益林造林，这些补助看来就非常少了。因此，还需要进一步加大公共财政对林业的扶持力度，当前我国经济实力不断加强，有能力对林业尤其是林业产业化经营进行更加强有力的支持，促进我们国家的林业尽快达到可持续发展的动态平衡。日本政府按照造林成本的 40%进行补贴，特殊造林达到 70%.德国对造林的补贴为有期限的补贴，时间跨度为 15 年，在第一个五年期补贴成本的 40%,第二个五年期补贴成本的 30%,第三个五年期补贴成本的 20%.美国则是以造林成本的 50-70%进行补贴。我国可以吸收借鉴相关经验，结合我国财政实际和林业生产情况实际，对于规模化的商品林进行补贴。
　　
　　二是提供低息贷款。目前由于我国的林业产业化、集约化经营水平相对比较落后，产出收益比较低，因此对于林业贷款项目还相对较少，政府应该出台相应的政策，为广大商品林经营者提供低息或者无息贷款，鼓励商品林产业的发展。
　　
　　世界上很多国家都采取低利率或者延长贷款时限的政策鼓励林业发展。日本政府提供年息 3.5%的低息贷款给林业生产，贷款期限为 20-35 年；法国为造林提供年息 0.25 % -1.5 %的优惠贷款，贷款期限为 30 -80 年；而西班牙和土耳其长期为造林者提供无息贷款。
　　
　　（三）深化林业组织机构改革。
　　
　　林业分类管理要求政府转变相应的政府职能，而政府职能是政府机构设置的依据，政府组织机构是政府职能的物质载体，变化了的政府职能要求政府组织机构发生相应的变化，那么林业管理机构的设置也必须依照新的政府职能要求而发生变化，只有分清政府在林业分类管理中的职能，才有可能据此对原有机构进行科学的调整和改革。
　　
　　林业管理机构是对林业经济活动进行管理的单位，具有协调和组织林业生产力发展的功能。政府管理生态公益林业与商品林业的目标和方式各不一样，这就要求我们的林业管理机构要适应这一变化的情况，就应该对林业组织机构进行改革。公益林业作为公共产品，要充分发挥其无可替代的生态效益，起到社会公益的作用，在管理上就要体现出行政性和法规性，采用行政手段和法律手段进行管理，这种机构必须增设和加强，这就需要由代表国家全局利益的中央政府林业主管部门及各级人民政府成立专门的公益林管理部门进行管理，从中央一级到地、州、市、县分别成立专门的公益林管理办公室，根据生态公益林管护规模核定行政编制，定员定编，人员在林业部门内部进行调整。以生态防护林工程、城市绿化工程的林业建设和林业管理为主要任务，搞好公益林规划、建设、管理、监督工作，委托专业科研院所对公益林建设进行规划，组织社会力量对公益林进行培育、管护，公益林管理办公室自身则要建立目标责任制，对公益林实行行政管理和监督。