影响政府在林业管理中职能定位的原因分析

　　
　　（一）观念因素对政府在林业分类管理中职能定位的影响。
　　
　　1.官僚主义的影响。
　　
　　官僚主义产生于对权利的垄断，是我国高度集中的计划经济遗留下来的精神产物，官本位思想、政府本位思想在政府工作人员的头脑中扎了根。对于林业生产，生产什么、生产多少完全由政府说了算，尤其是改革开放后，国家对林业的大力支持，也让林业成为了利益集中的产业，随之而来的就是林农办事被”拒之门外“,审批过程中的”拖延不办“等等一些官僚主义的表现。而实行林业分类管理相当于政府对自己的职能进行改革，要在这些有利益纠葛的地方革自己的命，必然会导致既得利益集团的抵制，使得改革不能顺利推进，政策无法切实得到落实。
　　
　　2.扭曲的政绩观的影响。
　　
　　中国 30 多年的高速经济增长受到了国内外理论界的广泛关注，并提出了不同的解释，”政治锦标赛“的解释就是其中一种。政治锦标赛机制由周黎安（2004）提出，认为我国高度的集权政治和以经济增长来考核官员的体制和制度，使得地方官员唯 GDP 至上，这种可以量化、非常具体的手段，让这种激励效果充分发挥了作用，支持着我国经济的高速发展。张凤阳（2015）认为”政治锦标赛“是一把双刃剑，一方面，用 GDP 的数值作为衡量官员绩效的标准，使地方主政官员”想方设法推动本地经济社会发展“,但是因激励扭曲而产生一系列外部负效应，最显着的就是生态环境遭到了破坏。[28]这种绩效考核的导向，使得地方主政官员在管理中，使政府成为经济建设中的主体，同时又是投资主体，让地方区域经济得到了最大程度的发展，但却在实践中造成了发展失衡的问题。生态公益林主要发挥生态效益，即使能产生经济效益也是若干年以后，地方主政官员对公益林的建设没有太大兴趣，因为森林面积的大小在目前的政绩考核体系中占非常小的比例。而不同地区的主政官员对商品林的发展有着不同的态度。这样的结果是，政府不重视林业生态和产业发展，这使得我国在林业分类管理的施行过程中，政府整体上处于一种缺失、低效和低质状态，失去了其”掌舵“的职能。
　　
　　（二）体制因素对政府在林业分类管理中职能定位的影响。
　　
　　原有的林业管理体制是高度集中的计划经济体制的产物，这种体制在建国后的一段时期内曾起过积极有效的作用。但是随着生产力的不断发展，旧有的生产关系已经明显对林业发展产生了阻碍作用，主要表现在：
　　
　　1.林业分类管理法律的缺失。
　　
　　政府忽视林业发展最直接的表现就是政府在林业分类管理方面法律的缺失。
　　
　　我国的林业分类管理体现在一系列的林业法规、规章中，然而这些文件对林业分类管理多陈述，有的则是一带而过，没有写进《森林法》，更没有形成法律理论框架，使得林业分类管理政策缺少了合法性依据，也成为制约林业分类管理体制建立的因素之一。目前我国对森林五大林种的划分，只是按照用途的不同对森林进行进行了分类，而并没有进行真正意义上的制度建设。明确提出林业分类管理的最高效力的文件是《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》。而在林业和森林管理的根本大法-《森林法》中却没有关于林业分类管理的明确概念和规定，这与林业分类管理的基础地位是不相符的，也是基层政府不重视林业分类管理的思想根源之所在。这种基础性法律的缺失，使得与林业分类管理相配套的一系列制度的缺失，整个管理体制的系统框架不够完善，最后导致的结果是：一方面导致林业管理机构的人员无法操作，另一方面地方政府不重视林业分类管理，在改革中缺乏动力，在具体的管理实践过程中，还是”管制者“的思维模式。
　　
　　2.计划经济的遗留。
　　
　　林业工作者都会有一个共同的感觉：林业是最不按价值规律办事的行业。阻碍林业发展的两大难题是建设积极性不足和缺乏资金支持，不管是政府还是其他林业生产经营者都会存在这样的困扰。这种问题的产生包含两个方面的原因，一是林业生产周期长的特点；二是计划经济体制的制约。我国实行改革开放前，政府对林业生产的管理方法通常以行政方法和指令计划手段为主要方式，这两种方式过于简单化和单一化，这是政府对社会经济管理效果不佳的重要原因。我国目前的林业管理模式是按照前苏联计划经济时的模式建立，林业生产所有的内容几乎都包含在计划内，林农只能按照政府的计划被动地完成生产任务而已，既无主动性也无自主性。从基层部门的实践来看，目前的林业管理仍然是一种计划的管理，即使是商品林业，也存在计划的影响，公益林和商品林都摆脱不了林业部门的生产计划，市场手段非常少，手段单一。计划的方式虽然曾经在取得过明显成效，但是随着经济体制改革的深化，传统的方式产生了阻碍林业生产的因素。这种计划的方式对林业的制约体现在林业生产的两个环节。一是在造林环节。造林计划的历史悠久，因为在过去，如果不对造林进行计划，几乎没有人愿意造林，这种意愿不强烈，导致造林质量不高，经济效益也不高。现在随着市场化程度的提高，渐渐吸引到一些企业和个人参与到商品林业建设中。而公益林则完全采取计划的方式，没有考虑地方政府财力、地方生态承载力等因素，如果这些问题处理不好，将会造成资源的浪费。二是在采伐环节。采伐受计划所限，不仅制约了市场的发展，也使得林业生产经营者无法按照市场调整生产策略。以上的种种计划经济遗留的问题都制约了林业的发展。党的十八大召开以来，林业生产建设的地位不断提高，这位林业发展创造了良好的政治环境，林业建设存在非常巨大的潜力。
　　
　　3.林业管理机构设置的问题。
　　
　　林业管理机构的设置，需要林业机构的职能来决定，林业机构的职能不仅取决于一个国家的经济实力，也取决于一个国家的林业生产力水平，必须与林业在国民经济中的地位相适应。林业管理机构是林业生产管理的具体组织形式，同时也是林业发展的必然结果。 我国目前的林业机构设置如图 3-1 所示：
　　 　　
　　我国林业管理最高机构是国家林业局，为国务院直属单位，下设 11 个内设机构，其中与林业分类管理相关的内设机构包括政策法规司、造林绿化管理司、森林资源管理司、农村林业改革发展司、发展规划与资金管理司、科学技术司等，分别承担着不同的职能。
　　
　　我国政府机构的设置是行政直线式，从中央到区、乡、镇人民政府划分为五个层次，每层都设置管理机构。林业管理机构的设置则是对照政府机构的设置，划分为五个层次，每个层次也设置管理机构。这样的设置是按照”职责同构“的原则，各级林业管理机构属于政府职能部门，既是同级政府的组成部分，又受上级林业主管部门的业务指导。不同层级的林业管理部门在机构设置上基本类似，这样的制度安排有利于政策自上而下的传递和对较低层级的控制。基层林业部门所承担的职责，职能定位表现为”代理经营者“,是对上级林业管理机构要求和政策的服从和执行。这样的设置原则，使得各级林业管理部门的权责配置格局是以国家林业局为源头，各级林业管理部门履行基本相同职能，只是在履职对象的规模和数量之间有所不同。政府职能在不同层级边界上的混同，必然导致国家林业局集所有权利于一身，基层林业部门成为了国家林业局和地方林业局的派出机构，其结果是央地林业管理部门都无法发挥自己的作用，国家林业局宏观管理不到位，基层林业部门对属于职责范围的事务也管不好。影响最为严重的就是基本制度的缺失，这种”缺位“的影响产生的后果就是地方政府失去有效的约束，必然会导致其其履职过程中因为寻租等原因发生”越位“.