二、我国政府在林业分类管理中的职能定位现状及存在的问题
（一）我国政府在林业分类管理中的职能定位现状分析。
1.我国政府在林业管理中的职能定位沿革及现状。
从历史的角度看，我国政府在林业分类管理中的职能定位都是从历史定位发展而来，要准确地了解现在政府职能的定位，有必要对我国政府在林业管理中的职能定位沿革进行分析，时间起止点为 1956 年我国社会主义三大改造完成到1995 年林业分类管理政策的提出。
（1）国民经济恢复时期的林业（1956 年-1976 年）-政府“管制者”的职能定位。
社会主义三大改造完成后，新成立的人民政府对个体林业按照自愿互利、典型示范和国家帮助的原则，把个体林业经济改造成了集体所有制林业经济，自此确立了我国林业所有制结构为全民所有的国有林业和农民个体所有的个体林业。
之后，经历了“大跃进”、三年自然灾害、“文化大革命”三个时期，林业规章制度完全被打破，林业生产建设遭受了严重的破坏。这个时期政府对林业的管理采取计划的手段，行政的方法，没有运用经济、法律手段对木材商品流通进行管理，政府作为完全的“管制者”,决定林业生产什么，生产多少，造成了林业产业的比例失调，对后来的林业建设造成了较大的负面影响。
（2）国民经济振兴时期的林业（1977 年-1995 年）-政府“划桨者”的角色定位。
文化大革命结束，特别是党的十一届三种全会将工作中心转移到经济建设上来之后，林业建设出现了明显的起色和生机。党的十一届三中全会后进行经济体制改革，林业所有制形式得到了丰富，全民、集体、个体和联合所有制的形式得到了肯定。国有林业和集体林区广泛推行了生产经营承包责任制和林业生产责任制。20 世纪 90 年代以后，林业商品经济开始转向市场经济，开放了全国性木材市场，进一步理顺了经济关系，林业生产得到迅速发展。但是，这一时期虽然也广泛推行了生产经营承包责任制，但是，林业生产经营者的自主经营权利还是相当有限，由于市场经济的发展，政府由“管制者”职能定位逐步过渡到“划桨者”
的职能定位，政府的干预从造林到采伐，几乎囊括林业建设所有领域的各项工作。
（3）我国政府在林业分类管理中的职能定位现状。
不论是“管制者”还是“划桨者”的定位，都深刻地影响着目前政府在林业分类管理中的职能定位，具体表现为：政府“管制者”的定位是现在官僚作风的成因，各级林业主管部门都或多或少存在着唯我独大的心态，没有从根本上树立提供公共服务的理念；“划桨者”的定位表现在政府与市场的权责利划分上，还没有完全厘清二者的关系，各级林业主管部门或多或少的参与到市场活动中，既当“裁判员”,又当“运动员”,强化了对林业生产经营者的监督管理，却疏于对自身的监督管理，使得林业生产建设产生了一系列的问题，也造成了资源的浪费。
国家林业局林业管理职能共有十三项，其中与林业分类管理相关的职能主要包括五项，一是对林业建设监督管理；二是对造林绿化监督管理；三是对森林资源保护发展监督管理；四是推进林业改革；五是参与拟订林业及其生态建设的经济调节政策，以及生态补偿制度的建立和实施。这五项具体的职能决定了国家林业局在林业分类管理中职能定位的现状。
一般来说，地方林业局的职能参照国家林业局制定。地方林业局是林业管理的具体实践者，其职能的内容发生变化，在表述上也发生了变化。对于林业建设、森林资源发展的监督管理职能没有变化，而在造林绿化方面，则由“监督管理”
调整为“组织实施”;在林业经济政策调节方面，则由“参与拟定”调整为“监督管理”.
国家林业局和地方林业局在职能表述上的不同，实质反应的是国家和地方林业局在职能内容上的不同，职能内容发生变化，其履职也要发生变化。从系统角度来看，林业管理职能在任何一个层级出现问题，那么可能对应的上下层级也有相应的问题，在研究时，就需要结合中央和地方各层级整体进行分析。
我国政府目前在林业分类管理中的职能定位现状是历史定位的延续，十一届三中全会后，伴随着经济体制改革，林业生产建设也在发生着变革，尤其是 1995年林业分类管理的提出，明确了政府在林业管理中的定位，林业产业的市场化有所提高，但是由于政府“管制者”“划桨者”的理念仍然深深影响着政府管理的观念，没有从根本上解决政府既当“裁判员”又当“运动员”的状况，政府定位仍然扭曲，林业分类管理政策没有真正实现。
2.政府在林业分类管理中的职能定位要求。
从国家和地方林业局的职能可以看出，在林业管理职能中，并没有具体详细的对林业分类管理的表述，那么，我们需要按照林业分类管理的要求，明确政府在林业分类管理中所应承担的职能。按照政府职能的概念，结合林业分类管理的内涵，政府在林业分类管理中的职能应该包括以下几个方面：一是提供林业分类管理体制的基础结构；二是提供作为公共物品的公益林；三是保护天然公益林；四是调节和解决商品林市场中的冲突；五是保护维持商品林市场竞争。
结合有限政府理论等理论，政府在林业分类管理中的职能主要有以下三个方面：
（1）林业分类管理制度的“提供者”.
国家林业局职能第一条就规定要贯彻执行林业法律、法规、规章，组织起草规范性文件，第五条规定参与拟定林业经济政策。法律是由人大及其常委会制定，法规由国务院和地方政府制定，规章则由国家林业局制定，要建立起林业分类管理体制，并形成公益林和商品林业的具体的管理方式和手段，政府承担的职能首先表现为制度的“提供者”,即政府通过各种治理工具来实现这种职能，为林业分类管理提供必需的制度、规则、以及框架。首先就是为林业分类管理提供法律依据，对林业分类管理的体制、机制、组织机构、资金来源作出明确的法律规定，这是林业分类管理能够得以实现的最为根本最为基础的手段。同时，对公益林和商品林的内容进行完善。这些基本的法律、法规、制度、政策将构成林业分类管理的体制、制度框架，并成为林业分类管理能够得以正常运转的最坚强的保障。
（2）林业分类管理政策的“监督者”.
作为“监督者”,政府的职能包含两个方面：一是对公益林建设进行监管。国家林业局职能第二条、第三条规定对造林绿化监督管理，对森林资源保护监督管理，地方林业局则规定组织实施造林绿化。这样的变化实际是对中央和地方政府在造林绿化方面的权责作出了区分，林业分类管理明确生态公益林是公共物品，需要政府来提供。生态效益的受益对象是社会的全体成员，这种生态效益无法分割，有着很强的外部性，私人生产者是不会提供这种产品和服务的，因此公益林的提供和管护是政府义不容辞的责任。公益林由财政资金支持，政府主导提供，但不需要政府亲自组织提供。由政府亲自组织提供的公益林已经暴露出很多问题，国有林场问题集中体现了所有问题，那么公益林可以通过政府购买或其他方式由私部门组织提供。一方面政府要作为公益林的“供给者”提供这种公共产品，另一方面，政府不亲自生产，那必须做好“监管者”的角色，确保市场能够提供高质量的公益林。二是对商品林进行监管。对商品林的监管，不是干预商品林的市场化，而是把商品林同公益林一样作为一种森林资源进行相应的监管，例如是否存在滥砍滥伐等违法行为，是否按照政策要求做好森林防火、有害生物防治检疫等政策的贯彻执行。
（3）商品林市场的“仲裁者”.
国家林业局的职能规定的对象是整个林业，那么商品林作为其中的一部分，必然也要受到林业部门的监督管理，同时，林业产业作为一项弱势产业，要实现市场对林业的资源基础配置作用，并不是把政府完全排除在外，而是要求政府成为有限政府，培育林业市场，维护林业市场秩序，调节和解决商品林市场中存在的产权冲突等问题，维持商品林市场的竞争，为林业市场发展创造良好的外部环境，扮演“仲裁者”的角色。
这样的定位要求政府首先要“制定好规则”,即林业分类管理的各项法律法规，这是体制的基本结构；其次，明确政府虽然是公益林的提供者，但政府仅作为产权所有的代表，而不进行具体的建设工作，政府在公益林建设的过程中只具体负责监督管理；最后，政府完全从商品林市场中撤出，完全行使监督管理的职责，这就避免了政府既是“裁判员”又是“运动员”的定位，而完全成为“裁判员”,更加客观理性的进行管理工作。只要我们能把政府在林业分类管理中的职能定位真正“归位”,就可以实现林业分类管理的目标，因此，必须要搞清楚政府在林业分类管理中的职能定位存在的问题，找到产生这种问题的原因，才能有针对性地提出解决问题的办法，实现政府职能的“归位”.
（二）政府在林业分类管理中的职能定位存在的问题。
通过分析我国政府林业部门职能的法律规定和林业部门的实际运行情况，可把我国政府在林业分类管理中的职能定位存在的问题分为“缺位”和“越位”两个方面：
1.政府在林业分类管理中职能“缺位”方面的问题。
政府职能“缺位”是指政府应该提供的公共产品和服务，政府没有充分发挥作用，在某些管理领域出现“该管的没管”或“该管的没管好”现象。在国家林业局职能中，在林业及其生态建设的监督管理中提出“制定部门规章、参与拟定有关国家标准和规程并指导实施”;在组织、协调、指导和监督全国造林绿化职能中提出“拟定相关国家标准和规程并监督执行，指导各类公益林和商品林的培育；提出”参与拟订林业及其生态建设的财政、金融、价格、贸易等经济调节政策，组织、指导林业及其生态建设的生态补偿制度的建立和实施“的职能，然而自林业分类管理提出至今二十几年的时间里，林业分类管理有所发展，但是制度建设还远远不够。
（1）林业分类管理制度体系不配套、不健全。
一是公益林建设标准不配套。目前，和公益林建设相关制度有《国家公益林认定办法》、《重点公益林认定核查办法》。相关国家和林业行业标准包括《生态公益林建设导则》、《生态公益林建设规划设计通则》、《生态公益林建设技术规程》、《公益林与商品林分类技术标准》、《农田防护林采伐作业规程》等，由于我国各地的自然生态地理条件和经济发展情况的不一致，不可能建立全国统一的标准，也不符合我国的实际，虽然国家也出台了一系列公益林建设的国家标准，用来指导公益林建设，但还是缺乏针对地方特点的细则，这种全国性的标准不配套，也不健全，缺乏宏观指导作用。另外，在公益林验收的标准上，也存在同样的问题，生态效益评价机制也不完善，地方政府缺乏这种制定标准的能力，使得地方政府无法对公益林效益作出科学评价。二是商品林管理制度几乎没有。
国家林业局出台了《关于完善人工商品林采伐管理的意见》、《商品林采伐限额结转管理办法》对商品林采伐进行了相应的规范，而针对整个商品林的管理制度、办法措施、标准几乎没有，仅有的就是各个地方对商品林一些技术上的规范，这与商品林在经济建设中的重要地位是不相符的。
（2）林业分类管理的资金保障机制不完善。
2001 年，我国开始生态效益补偿制度的试点。中央、地方财政对重点公益林的管理者给予补助，和生态公益林建设标准一样，各地方具体情况不一致，补助标准没有充分考虑不同地区的经济、环境条件差异，简单划一，不仅有可能让地区之间的不公平加剧，也让地方配套补偿政策难于落实，如果地方生态公益林越多，那么建设任务将会非常繁重，意味着要从有限的财政资金中拿出更多的资金。
目前生态效益的补偿，补偿对象是公益林，补偿内容是公益林管护过程中的经济损失部分。重点公益林补助标准为 5 元/年/亩[26],用于各种支出，然而这种补偿并不充分，和专家测算的 25 元/年/亩的标准还有巨大的差距。这种补助标准对公益林建设这来说是杯水车薪，无法满足足额补偿林业管理者的经济损失，导致公益林发展产生一系列问题。
另外，我国关于森林生态效益计量的研究还比较落后，目前还是借鉴国外的一些方法，这些方法还没有与我国的具体林情相互结合，适用性还没有得到一致的看法。目前正在开展的森林生态效益计量与评价工作，存在着评价尺度宽泛，技术手段落后，评价结果没有可操作性等问题，使得评价结果很难为政府决策提供科学的补偿依据，使得公益林补偿措施难以落实。这样导致的结果就是：对于林业主管部门来说，资金补偿问题无法解决，那么公益林经营者的利益无法保障，自然也就不能进行公益林区划界定；而对于财政部门来说，公益林无法确定，那么怎么给补偿，还存在着补给谁、补多少的问题，在政策的落实上形成僵持的局面。
2.政府在林业分类管理中职能”越位“方面的问题。
政府职能”越位“是指政府包揽或者参与可以由市场调节的私人产品或者混合性公共物品的生产，即”干了不该干的事情“和”管了不该管的事情“.单从政府职能的定位来看，国家林业局的职能定位很明显带有”计划经济“的影子，一方面它把整个林业作为对象进行全盘考虑，另一方面，没有林业分类管理的具体内容，这样就忽略了公益林和商品林的不同，对所有林业都采取相同的管理体制和办法，重点强调了对林业的生产、指导职能和森林资源的监督保护职能，对于林业市场的相关职能规范相对比较缺乏。首先，这与我国深化经济体制改革的总体方向有所偏差，党的十八届三中全会提出让市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。[27]林业自身的特点决定了林业不可能完全由市场在资源配置中起决定性作用，林业分类管理恰恰能解决这样的矛盾，把属于公共产品的公益林交由给政府来负责提供和管护，而商品林则可以由市场来配置。然而目前的定位模糊了政府与市场之间的界限，政府部门既有林业资源管理职能，又有开发的任务，即是资源所有者，又是资源利用者。既当运动员，又当裁判员，这种在中央层面职能定位上的偏差，在职能”异质同构“的向下传递过程中，成为基层林业管理部门出现”越位“的根源。
基层林业管理部门职能”越位“,主要是微观经济管理方面的问题。按照有限政府理论以及社会主义市场经济的要求，政府应退出微观经济领域，集中力量进行宏观调控，政府应还权于市场，合理地界定政府与市场的边界。但在实际职能履行的过程中，仍然存在着比较严重的”越位“现象，主要表现在：
（1）直接”代替“决策。
在市场经济条件下，林业生产经营者应当是商品林的主体，本应当具有充分的自主权和选择权，但是基层林业管理部门往往会”代替“林业生产者去决策，比如在树种、林地的选择上，政府越俎代庖，严重挫伤了林业生产者的积极性和主观能动性。
国有林场是政府职能”越位“显着的领域。20 世纪 90 年代以前，现在的国有林场叫国营林场，其主要任务是培育和保护森林资源，属于林业生产性的事业单位，实行企业化管理，成为事业单位企业化管理的管理体制。这使国有林场没有事业经费，一切经费来源像企业一样靠自己创收解决，使国有林场成为名义上的事业单位，实质上的企业化管理，但是，企业待遇的国有林场在日常经营中却依然要遵守上级管理部门的行政指令，仍是按计划经济事业单位经营运作，一切经济活动都由上级主管部门安排，国有林场没有经营决策权，也没有相应的经济权，这些矛盾使得国有林场在长期的发展过程中积累了很多困难和问题。
（2）直接进行林业生产。
为了促进地方林业产业的发展，以农业为主的一些地方政府会想方设法以自己的名义担保吸取银行贷款，对商品林进行直接投资，甚者不顾地方实际的发展水平和财政承受能力，让地方财政负担非常沉重。这种政府自己组织林业生产的原因是政府希望增加财政收入，或者是政府的一种寻租行为。政府希望增加财政收入，说明政府财力有限，在这种情况下参与林业生产和管护可能是低质的，低质的生产和管护又会导致低质的森林质量，其结果是政府虽然投了工投了钱，却没有达到目标。在寻租的情况下，政府行为的目的就是冲着商品林的经济效益去的。以上的两种方式都会造成公共资源的巨大浪费。
