武汉保税区转型为自由贸易园区的对策分析

　　五、武汉保税区转型为自由贸易园区的对策分析

　　根据前文所述，武汉保税区转型成为自由贸易园区条件已经成熟，也是大势所趋。但转型前一定要认清自身存在的问题，找准转型的目标，结合自身的情况，在借鉴国内外自由贸易园区建设经验的基础上，对武汉保税区进行科学合理的功能定位，形成发展转型的特色，制定配套发展政策和制度，从而充分发挥武汉保税区政策、区位和先行先试等特殊优势，积极稳妥推进其转型发展。

　　（一）武汉保税区转型的功能目标。

　　世界各地的自由贸易园区因为各自所处区位、经济发展等不同而产生了多种模式，没有固定的范式。但可以借鉴其发展的有用经验，与国家惯例和国际通行规则接轨，同时结合武汉保税区发展的现状与趋势，在原有功能基础上进行完善和创新。

　　目前武汉有"国家中心城市"、"高科技产业基地"、"高铁之心"等称号，但是称号背后潜在的功能却没有被全部挖掘。武汉保税区转型就应结合自身优势，遵循差异化原则，寻找自身新的亮点和突破口，避免同质化竞争。应当坚持对内开放，向外辐射，突出创新驱动和沿江开放特色，将武汉保税区转型升级为全球有影响力的创新创业中心、内陆地区全面深化改革的引领区和长江经济带的开放开发示范区，成为中西部广大内陆地区的发展中心。具体来说：

　　1.现代物流中心--全国重要物流枢纽。

　　依托武汉铁路、高铁及空港资源，发挥武汉新港现代港口与物流的作用，结合保税区原有的综合性保税多式联运，物流业进一步发展有巨大的空间，还可以进一步拓展国际中转、转口贸易功能。因此，武汉保税区转型成自由贸易园区，可以强化保税物流的竞争力，扩展物流设施、物流中心、物流政策三大平台，发展现代物流业，借保税区的转型将武汉打造成内陆物流中转的极点，与上海互相联动，从而带动我国东中西部协发展；通过"汉新欧铁路"打通丝绸经济带通道，增强向外辐射功能，成为重要物流枢纽。

　　2.出口加工业升级--重科技与附加值。

　　武汉出口加工区作为武汉先进制造业的服务支撑平台，承接加工业向内陆地去的转移。可以以武汉出口加工区片区为主，依靠转型后政策、更加开放、更贴近国际市场的优势，开展高科技高附加值的产业项目，吸引国内外实力企业进入，摒弃以前存在的低级的产业同质化发展模式，以技术密集型产业代替劳动密集型产业，充分融入国际分工，推进产业升级转型，增加经济附加值，降低资源消耗。

　　3.高新技术产业--创新驱动"试验田".

　　2015 年 9 月武汉被国家列为中部唯一的"全面创新改革试验区",依托国家政策支持，充分发挥高校教育科技资源优势，将位于东湖技术开发区的东湖综合保税区作为主体，依靠自主创新示范区和转型为自由贸易园区后的政策叠加，推进高等教育、人才流动、知识产权等体制机制改革，吸引国际先进技术，打造特色高新技术产业。同时提升自主创新能力，联合科研院所和大型企业集团，将保税区提升为集"产学研"为一体的创新创业中心，成为我国创新驱动发展战略的试验田。

　　4.现代服务业--以高端服务业为重。

　　作为国家设立自由贸易试验区的主要任务，现代服务业发展也是重点。武汉东湖国家自主高新区获得了国家现代服务业综合试点的机会，应抓住这一机遇，探索机制体制创新，在转型中释放改革红利。大力推进园区内服务业基础设施建设，扩大生产性服务业规模，在高端服务业领域内，重点发展金融、商务、物流等项目，建立现代服务业体系，全面提升中心城市综合服务功能。

　　（二）对武汉保税区转型的具体政策建议。

　　1.建立健全法律体系。

　　国际上自由贸易园区都是"先立法，后建区",法律关系到园区性质、地位、功能、管理、监督等诸多根本性问题的确定，关系到园区内是否有一个稳定的发展环境，具有十分重要的意义。但是我国却没有一个统一的法律体系，武汉保税区转型前一定要把建立健全法律体系放在首位，注重管理的规范化、法治化。国家层面解决统一立法，兼顾国内与国际法，相互协调，进行补充和修改；还需专门的地方立法，由湖北省人大在遵守国家基本法的框架内结合本地实际制定地方性法规。

　　2.加快管理体制的改革。

　　结合武汉保税区当前管理的实际情况，遵循合理管理幅度内的"精简性与高效性"原则，管理体制可以改变为中央政府--地方政府--园区管理机构的三层管理模式。具体讲：

　　在中央层面确定兼管型主导部门，并将通过法律法规赋予其相应的职权统一管理全国自由贸易园区，协作其他部委，统一规划，统一制定政策，从而解决管理机构确实及职能条块分割等问题；在地方政府层面，由武汉政府设立自由贸易园区管理委员会，作为地方政府派出职能机构统一管理自由贸易园区的重要决策，园区规划、项目审批以及必要的监管，遵循"权威性、高效性、非盈利性"的原则，减少行政审批，下放权限，简化办事程序。由自由贸易园区管理委员会组织，与海关、税务、外汇、港口和检验检疫等部门协商联合打造"一站式服务"窗口， 进行管理方式转变的创新实践，实现"组织为了适应环境的变化应更具弹性，而不必遵循一成不变的韦伯模式。"形成"跨部门"的扁平化组织；最后，在园区内设置企业化的管理公司，实行政企分开管理制度，只负责园区的经济活动，与政府机构之间的关系通过法律程序进行约束，确定权责关系，互相独立。

　　3.整合区位优势以加强区区联动以及区港联动。

　　（1）区港（空）联动，实现东湖综合保税区、东西湖保税物流中心与天河空港、武汉新港、铁路货运中心等的联动发展。

　　第一，建立快速连接通道。打造客运分离的道路体系，利用轨道交通、BRT、水上航运等将天河空港、保税区、出口加工区、武汉新港之间快速有机连接起来，促进货物在境内外高效快速流动，减少集运输成本，以吸引集聚更多商品流、资金流和信息流。

　　第二，叠加保税区与水港、空港功能。充分将武汉空港、武汉新港在中部集运输枢纽的优势同保税区税收、政策等优势结合起来，一方面拓展综合保税区、保税物流中和出口加工区的口岸，为各大园区提供便捷口岸物流、国际贸易等服务。扩大对外经济通道，货物能够实现快速集运与流动，提升园区对外贸易水平；另一方面能够促进水港、空港和口岸的进一步开放，港口集装箱可在保税区内拆拼箱，存放无时间限制，实现集装箱综合处理和货物分拨配送，提升转型后园区的国际中转功能。二者通过一体化运营，建立保税区与航空口岸和水运港口互动的快速通关平台，到达航空口岸或水运港口的货物进入保税园区的可直接运至区内；不进入园区的直接在机场或港口海关检查，缩减程序，快速通关。园区可直接为产业提供口岸物流、国际贸易、分拔配送、保税仓储等一体化服务。

　　（2）加强"区区联动".

　　第一，加强东湖综合保税区、东西湖保税物流中心、出口加工区和武汉新港空港综合保税区之间的协调与合作。整合各大保税区优势资源与产业，协调分工，错位发展，形成不同园区的特色，提升整合成自由贸易园区的竞争特色。同时整合这些海关监管区域的平台优势，尽建立大的物流交易平台，营造大口岸、大通关、大辐射的现代物流发展环境，有效对接国际规则，促进投资贸易便利化发展。

　　第二，加强武汉各保税区与经济技术开发区、东高湖新技术开发区、临空港经济开发区之间的联动，进行功能叠加和政策叠加。高新技术开发区与经济开发区已经形成了产业、市场、资源、技术等优势，保税区有更加开放政策与功能、更宽松的招商条件和优越的区位优势，二者结合，引进国内外实力型的研发机构、加工企业、服务企业等入区经营，形成完整产业链；再搭建起国家贸易平台，建立起国际采购中心、分拨中心、配送中心等，完善平台功能，使生产要素流动无限制，促进生产性服务业做大做强，进而实现优势互补、共同发展，充分发挥区区联动的集聚效应。

　　（3）建立信息共享平台。

　　东湖综合保税区、东西湖保税物流中心、武汉新港空港综合保税区、天河空港、阳逻港、出口加工区、东湖新技术开发区和武汉临空港经济开发区等在地理位置上是分散独立的，信息不能及时联通，要整合各区域资源真正形成区港联动、区区联动的自由贸易园区，就必须建立通畅的信息共享平台，将口岸发展与产业都纳入其中，实现各海关特殊监管区域、阳逻港、天河空港与政府管理检验检疫、海关等机构、船代、货代公司等的信息共享，完善"电子报关"系统。使各园区间互动和联系加强，真正实现联动发展，同时信息化监管给海关监管带来便利，降低海关监管难度。

　　4.对接上海自由贸易试验区，承载东部产业转移。

　　上海自由贸易试验区已经运营两年多时间，"溢出效应"明显，以提升现代服务业比重的经济结构调将带来沿海地区新一轮产业转移，武汉保税区应当抓住这样的机遇，利用好制度区位优势和当前一系列的政策优惠，并提升保税区加工贸易水平，积极招商引资，积极对接上海自由贸易试验区，把武汉打造成上海自贸区的产业转移的中部承接平台，借助该平台上海自贸区的出口订单、资金、项目、服务外包等引到湖北，以完善产业发展链条，为转型打下坚实的产业基础。

　　5.抓住"一带一路"战略机遇，拓展国内外市场。

　　武汉阳逻港已经开通武汉至泰国、柬埔寨、越南、老挝四个东盟国家的试航航线，打通了"21 世纪海上丝绸之路"的通道，可通过江海联运拓展南亚、东南亚国际市场；同时"汉新欧""汉满欧"国际专列又将"陆上丝绸之路"的通道打开，联通亚欧市场。抓住"一带一路"战略机遇，将武汉保税区的转型与国家"一带一路"建设规划有效结合起来，加快拓展国际大通道建设，加强与东部沿海与西部内陆的联动，同时借力提升湖北省对外经济发展水平，加强与欧亚经贸往来，为武汉保税区的转型升级拓展广阔的国内外市场。

　　6.及时跟进相关配套政策与制度设计。

　　为了配合保税区的转型，各项配套相关政策与制度也要及时跟进，主要涉及：

　　一监管制度：真正贯彻落实"一线放开，二线管住，区内自由"的监管理念。

　　监管一线即园区与国外进行贸易时，真正放开，可不办进出境手续，实行备案制；监管二线即园区与国内其他地区间进出货物时，从企业便利出发，实行"一次申报、一次查验、一次放行";区内货物流通属调拨作业，通过电子口岸平台备案后可自由流转，不受限制。具体来讲可采用企业备案制；实行"24 小时提前预约通关";建立税务、检验检疫、港口和个园区统一电子口岸，完善电子报关系统，信息化监管；建立企业自律和信息展示平台，有选择性降低企业抽查抽检率，减少通关手续等。

　　二是税收政策：税收政策是核心，世界上的自由贸易园区在税收方面都有极大的优惠来吸引投资者。应按照"境内关外"模式进行税收管理，即国内货物进入保税区这些海关特殊监管区域，与出口看做一样，实行出口退税；园区内货物进入国内，按照进口有关规定进行征税；园区内企业从境外进口原材料、包装材料、零部件等进行保税，从境外进口的企业基础设施物资、办公设备、机器、生产模具等可适当免征关税；园区企业生产区内消费或出口境外的产品，可免除相应消费税和增值税；三是投资政策：外资准入前国民待遇，企业境外投资一般项目实行备案管理，材料齐全的，可在 3-5 个工作日获得准许正书；参照上海自贸区投资管理模式，在适当条件下引入投资管理"负面清单模式",充分利用市场机制先行先试；企业设立材料符合要求的，工商行政管理部门应快速受理，准予登记，实行一照一码制度，登记数据通过并联审批多部门共享。

　　四是创新研发政策：提升研发创新能力，是提升园区对外发展水平，提升地区在国际分工地位中重要的一部分。首先鼓励企业设立技术研发转型资金，一部分由企业负担，另一部分可由政府资助，对重点企业进行扶持；对园区内企业研发新技术、新产品等产生费用实行税金扣除；企业稀缺、高级人才的个税由园区地方财政给予一定补偿。充分利用国内外两种资源、两个市场，促进研发创新活动的开展。

　　五是外汇金融政策：转型为自由贸易园区，金融外汇政策也要更加开放，为园区内产业发展提供资金支持。园区内人民币资本项目可自由兑换；跨境使用中，在央行放权的前提下可开放人民币对外支付渠道，通过自由贸易账户，为企业办理人民币划转或者过户手续，实现资金境外投资；允许区内企业在人民币投资的限额内购汇支付自用进口设备及企业运作时的启动资金，以吸引境内资本到区内进行投资。但是在放开金融政策的同时，要防范金融改革的带来的风险，要建立金融预警机制和应对金融风险的协调机制，在发展中及时修正政策规定。

　　六是互联网服务政策：引入"互联网+政府服务"模式，整合检验检疫、税务、海关、外汇等部门，建立统一的信息共享交换平台和政务服务信息系统，将企业需要各个窗口办理的业务集中到一个综合窗口，提升通关效率。

　　（三）武汉保税区转型推进步骤。

　　虽然武汉保税区转型是必要的也是可行的，但是保税区发展过程存在的体制、机制、保税与"非保税"业务并存等根深蒂固的难题，以及各项政策措施实施前的考量和调整等等一系列的因素使得武汉保税区在转型的过程中不可能一蹴而就，建议通过"三步走"逐步推进：

　　第一步，学习国内外自由贸易园区发展经验，尤其是上海自贸区"示范"改革的经验，在各保税区内进行"先行先试",在行政服务机制、监管政策、贸易便利化政策、投资政策等领域进行探索，以积累相关经验，形成科学全面的阶段性方案，为转型打基础，同时整合空港、水港资源，推行区港联动，走向区港一体化；第二步，在区港一体化基础上，拓展保税区的国际贸易与物流的核心功能。

　　并在"先行先试"过程中积累的经验基础上，结合湖北省的实际，进一步在政策法规、管理机制和海关监管模式进行突破性的尝试，扩大创新改革试用范围，逐步推广，选取武汉新港空港综合保税区，联合东湖综合保税区，初步尝试建立内陆自由贸易园区。

　　第三步，整合初步试建自由贸易园区、东西湖保税物流中心、出口加工区、航空口岸和公路、铁路口岸资源，逐步开展产业、功能、政策和管理的空间整合，并通过不同发展区域现有资源特色进行合理定位，从而实现武汉保税区向自由贸易园区的成功转型。