人口老龄化与养老保险制度(2)

　　其中规定的退休退职条件与企业大体相当，但企业退休养老补助最高为本人标准工资的 70%,而国家机关工作人员为 60%,标志着我国国家机关和事业单位工作人员的退休制度逐步建立。

　　（2） 新中国养老保险制度的逐步发展阶段（1958-1966 年）

　　1958 年，国务院发布了《关于工人、职员退休处理的暂行规定（草案）》，我国的公共养老金制度在各个行业的国营企业和一部分大集体企业逐步统一。在这期间退休费用一直采取全国统筹的做法，各个企业要将所提取的退休金的 30%上缴全国总工会，用于全国范围内的退休费用调剂。这个时期的退休养老保险制度是由各单位具体实施、以“现收现付”模式供给和支付养老金的。养老金标准由国家统一规定，替代率水平比较高，同时具有制度范围内的共济功能，风险由国家承担，得到了广泛的认同。

　　（3） 文革期间养老保险制度受干扰和破坏阶段（1967-1978 年）

　　“文革”期间之前的养老制度遭到了破坏，1969 年起不再筹集养老金，已积累的养老统筹基金被挪作他用，管理机构和组织被撤销，退休职工的养老金全部由各单位自行负责，是我国初具社会共济功能的职工养老保险制度蜕变成为职工单位内部的劳保，政府不负养老保障的托底责任。1978 年国务院发布《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》，《文革》前的职工退休制度很快得到了恢复，只是对干部与工人进行了区别修改。

　　（4） 养老保险制度进行初步改革和进一步发展阶段（1978-1990 年）

　　改革开放之后，由于发展社会主义市场经济的要求，我国开始了退休费用的社会统筹，以此实现真正意义上的社会保险。退休费用统筹开始以县市为单位进行，各地根据“以支定收，略有结余”的原则确定本地区的退休费用统筹比例，企业则要按该统筹比例以本企业的工资总额为依据集体退休统筹费用，并将其上缴当地的社会保险机构，形成当地退休统筹基金；而企业需要支付的退休则由社会保险机构支付。直到20 世纪 90 年代，退休费用统筹已在全国范围内推行，真正意义上的社会保险的开始建立。

　　（5） 养老保险制度的深入改革阶段（1991 年以后）

　　1991 年国务院颁布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，该《决定》在总结各地区退休费用社会统筹经验的基础上，为我国下一步公共养老金制度的改革与发展提出了战略性指导意见。

　　1995 年国务院颁发《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，明确提出我国公共养老金制度的改革方向是实现社会统筹与个人统筹相结合，但是由于具体实施时提出了两个甚至更多的修改方案，使得各地实施的公共养老金计划不再统一，局面混乱。应当说，这种多方案的公共养老金制度改革是一种失误。

　　1997 年国务院颁发《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度》的决定，具有决定的“里程碑式”的意义，它有效地扼制了在公共养老保险制度改革上混乱局面，统一了我国的养老保险制度，并且坚持社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度改革方向。这一决定从国家层面确立了我国城镇职工养老制度从企业内部自保型的退休养老模式迈入由国家托底的社会层面社会养老模式，这是我国社会养老保险历史上的重大制度改革。“新制度”明确了：“社会统筹与个人账户相结合”的模式是我国城镇职工基本养老保险的统一模式；规范了企业和职工的缴费比率，统一了个人账户规模；明确了“新人”、“老人”、和“中人”的界定及其养老待遇的计发办法；对养老金实行收支两条线和省级统筹及社会化发放的管理。

　　2.2.2 农村养老保险制度的发展

　　伴随着社会主义市场经济改革的深入，农村的社会经济条件发生了一系列的变化，传统的以家庭和集体为基础的农村经济保障形式已经不适应农村的现状。与此同时，伴随着农村中越来越多的剩余劳动力流入城市从事非农业产业，这些劳动力中绝大部分是年轻人，从而使得农村人口老龄化问题更加突出。

　　鉴于上述情形，许多人主张当务之急是要在农村建立一个完善的公共养老金制度，以保障农村人口能够与城市人口一样享受政府的公共养老金。但是，一个不容忽视的事实是我国农村目前还十分落后，农民的人数多，农民的总体收入水平还很低，商品率也很低，这些因素都在财力和管理上制约着农村现代养老金的建立。如果，国家目前就立法实施农村养老保险计划，那就会出现很多人缴不起保费，而国家就必须拿出巨额的财政补贴，这也势必会影响保障的水平，甚至会对社会保险的统筹制度造成冲击。事实上，国外的公共养老金制度也都是普遍遵循“先城市，后农村”的发展道路。

　　由此，我国当下必须抓紧时间完善城镇企业养老保险制度，加快农村的经济等客观条件改善，在城乡二元的结构上，实现养老金制度的平衡。截至 2005 年年底，全国已有31 个省（自治区、直辖市）的 1900 多个县级单位、2600 多个乡镇开展了农保工作，全国农村养老保险保险金积累总额为 310 亿元，人均账户积累额为 570 元①.

　　根据党的十七大和十七届三中全会精神，国务院决定，从 2009 年起开展新型农村社会养老保险试点。新农保的基本原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”.一是与现阶段经济发展水平相适应，确保能够提供农村老年人最基本的生活水平；二是要提高政策的支持力度，建立健全有吸引力的制度，尽可能的调动农民参保的积极性，使新农保制度的覆盖更为全面；三是要根据地区经济发展差异，确保政策的灵活性；四是要在制定政策时，不能一步到位，要逐步推进，充分考虑财政的支付能力与广大农民的承受能力。实现“老有所养”是广大人民群众的热切期盼，也是社会保障的重要目标。2010 年至 2012 年，我国覆盖城乡居民的社会养老保障体系基本建立，基本实现社会养老保险制度全覆盖，仅仅用了 3 年时间，中国广大的农民群众便真正意义上享受到了养老保险，这是我国社会保障事业发展的又一里程碑。

　　2.2.3 “统账结合”式公共养老金制度

　　（1）“统账结合”式公共养老金制度

　　“社会统筹与个人账户相结合”的制度是由社会统筹部分和个人账户部分两部分养老金计划组合而成。国务院 1997 年颁发的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》中规定：每个企业总缴费比例一般不超过 20%,其中向个人账户的缴费比例由 7%下降到 3%,其余的缴纳到社会统筹基金账户。而个人向个人账户的缴费比例逐步由 4%提升至 8%.2006 年企业向个人账户缴费比例降为 0%,意味着个人账户的增长仅仅来源于个人缴纳的 8%.

　　职工退休后其养老金也由两部分组成，一是从养老统筹基金领取的“基础养老金”,二是从个人账户中领取的“个人账户养老金”.个人缴费年限累计满 15 年的退休职工，其基础养老金数额为所在地区上年度在岗职工月平均工资的 20%,个人账户养老金的月标准按本人个人账户中的存储额除以120确定。这里需要明确的是按目前的制度设计，个人账户养老金大约可以支付16年，因为按月提取养老金后剩余的个人账户还会生息，从而会继续增加养老金，延长养老金支付时长。

　　“统账结合”式的养老保险制度汲取了两种统筹方式的优点。一方面，通过国家统筹一部分养老金，结合当地的工资水平，为参保的城镇职工提供基本保障；另一方面，通过个人账户可以有效的激励企业职工提升工作效率，因为他们的养老金收入水平将在一定程度上与个人的收入水平挂钩，这也使得养老责任分担到个人身上，而不是由国家和企业包揽。另外，“统账结合”的公共养老制度设计带有“基金积累制”的特点，会不断针对养老金进行保值增值运作，进而形成更好的保障水平。但就目前而言，我国目前的“个人账户”部分是强制公营性，这与其他国家的有明显区别。

　　（2）“统账结合”制度的运行现状

　　按照 2006 年 1 月 1 日之后实行的规定，职工个人要按自己工资的 8%向个人账户缴费，职工所在企业也要按照 20%的工资比例向职工的统筹账户缴费。而这样的 20%的缴费面对当下的养老金需求及制度转轨成本，存在着巨大的缺口。我国继续提高企业养老保险缴费率的空间非常有限，制定社会保险政策只是一味提高企业的缴费率，将会给我国企业发展带来巨大压力，这一点更是在我国加入 WTO 之后尤为明显。那么可行的方案就是动用“个人账户”去弥补这样的缺口，进而造成了“个人账户”的空账运行，使其失去了资金积累的能力，剩下的只是“记账”能力。从全国的养老金收支状况来看，许多地区即使使用了全部个人账户上的资金，养老保险计划仍然收不抵支，资金缺口依然存在。养老金的缺口究竟有多大，目前存在很多版本，既有中国中国银行首席经济学家曹远征计算的 2013 年 18.3 万亿的缺口，也有社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文计算的 2.2 万亿“空账”,但无论如何“统账结合”制度下的养老金已经形成缺口，再加上日益严峻的人口老龄化形势，如果不对现行的体制进行改革，养老金缺口将会越来越大，最终可能导致养老金制度的崩溃。