我国养老保险制度的改革建议

　　6 我国养老保险制度的改革建议

　　以上对国内外人口老龄化对比分析，表明人口老龄化意味着整个国家处于调整过程，社会养老负担加重，老年抚养系数增大，严重制约国民经济的发展。众所周知，养老保险制度作为社会保障体系中的核心内容，其建立发展改革不仅仅自身的问题，更是牵涉到社会、经济、政治等各个层面，本文将分别从我国社会养老保险制度本身以及面对人口老龄化时所出现的新问题两个层面提出对应的改革建议。

　　6.1 养老保险制度的改革方向

　　6.1.1 多支柱的养老保险体系平衡发展

　　建立适度集中、有序组合的多元化、多层次养老金制度体系，覆盖全体城乡居民，以实现人人老有所养的改革目标。可持续养老金制度的改革的首要目标是建立覆盖全体城乡居民的养老金制度，实现人人老有所养，为全体老年人提供稳定的、可以明确预期的、充足的老年保障，从而有效预防老年贫困，降低老年群体的贫困发生率。只有通过发展多元化、多层次的养老金制度体系来覆盖全体城乡居民，才能实现人人老有所养，这也是国际养老金改革的基本政策取向。

　　多支柱养老保险体系是指覆盖基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险三个支柱的养老保险体系。多支柱的“养老保障改革最佳方案”, 其基本框架包含三个方面：第一支柱是强制性现收现付制社会基本保险，是国家为公众提供的最低程度养老保障；第二支柱是强制性基金积累制的养老保障，养老金给付与缴费水平挂钩；第三支柱是自愿性补充养老保障，为有需要的个人提供更好的退休生活保障。

　　但是我国目前的多支柱养老保险体系发展过于不平衡，第一支柱承担了过大的责任，其对应的目标收入替代率居高不下，第二、三支柱的作用偏小，发展受到挤压。另外，第一支柱目前所提供的保障水平和层次依然不足，在应对人口老龄化问题时，应当将长期护理保险等新型保险产品加入第一支柱，以增强第一支柱的保障效果。

　　在建立和发展企业年金的层面上，税收优惠是企业举办企业年金计划的最主要动力之一。国家应当逐步扩大企业年金税收优惠政策的范围，确保税收政策的连续性与确定性，从而打消企业发展企业年的顾虑。同时，扩大企业年金的投资运作空间，使得企业年金的投资收益有更好的保障。另外，我国企业年金基金的投资与监管职能主要由社会保障机构来履行，管理者与监督者的双重身份不利于市场功能的正常发挥以及企业年金制度的规范发展。因此，在企业年金的投资和监管上应当做好区分，拓宽投资渠道的同时，规范投资程序。

　　在商业养老保险第三支柱的层面上，同样应该给予明确的、连续的税收优惠政策，以激发个人建立养老金投资账户的动力。与此同时政府应当制定配套的法规制度，研究应对地区及城乡差异化的各类商业机构运营服务标准。在运营层面上，加强专业从业人员的培训管理，对市场中商业机构加强监管，建立机构准入机制，保证个人养老金的运营安全规范。

　　2013 年 9 月 13 日，国务院印发《关于加快发展养老服务业的若干意见》，这是新一届政府对养老保险市场化改革的措施，为老年人提供更加丰富的养老保险，同时提高服务业发展水平，刺激消费，扩大就业。《意见》的主要观点是使社会力量成为发展养老服务业的主体，政府只能起到“兜底”的基本保障作用，到 2020 年，全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系。《意见》中对于养老服务业发展中存在的融资、人力、土地及相关运营中存在的困难给予政策上的扶持，主要是有以下几点：完善市场机制及法律法规的建设，加强政府的投资引导，提供税收、土地优先供给等优惠政策；联合高校、社会培训机构和企业制定从业规范，培养对应的人才；进一步加强慈善机构、企业、社区等社会力量参与养老服务业的建设，形成养老服务产业链。

　　6.1.2 完善城乡养老保险制度建设

　　城镇养老保险制度的改革重点是打破地域分割、企业所有制分割以及人群身份分割的格局，将现行城镇企业职工基本养老金制度的覆盖面进一步扩展至包括城镇各类企业职工、社会团体从业人员、民办非企业单位从业人员、其他劳动合同制下的劳动者，同时鼓励个体工商户、私营企业主以及自雇职业者等群体参加城镇职工基本养老金制度。从国际养老金制度改革的经验实践来看，扩大养老金制度覆盖面的政策选择主要包括：建立普遍保障的国民年金制度；优化现有的个人责任承担的养老金运行，并对自雇职业、农民工等特殊群体建立对应的养老金计划；建立基于家庭经济状况基础上的老年救济金制度。

　　在农村养老保险制度改革中，农村基本养老金制度应实现更高层次的省级统筹，最终实现全国统一，并充分考虑与城镇职工基本养老金制度的衔接。其次，对失地农民、农村中的特困人群等特殊群体给予保障，在参加养老保险制度的条件上给予优惠，保障其最低生活水平，一定程度上避免绝对贫困。再次，在农民工的问题上，也应当建立统一的“统账结合”的养老保险制度，逐步打破地域划分，关键是要根据其收入水平和所在地区的生活成本，建立与之相配套的政策，使得劳动力与养老保险的个人利益流动保持一致，从而提高农民工参保积极性。最后，要不断加强对新农保制度的宣传和完善，加强新农保经办机构的业务能力，提高新农村社会养老保险制度服务农民的水平。

　　6.1.3 明确政府地位

　　在我国由计划经济向市场经济的转型过程中，政策暗含的激励约束机制不健全、企业经济资源的限制、政策安排与部分目标群体利益的冲突等，都是影响企业策略行为的重要因素。政府应着眼于自身职能的转变，突出政府的公共服务导向，顺应制度变革的内在要求和公众的需求，以保障人民的权利和增进人民的福利为己任，全面推进公共服务型政府的建设。政府是作为养老保险制度的设计者，其同样也是实际的管理运行与监督者，如此的政府既是“裁判员”,又是“运动员”的双重角色，严重影响了养老金基金的市场化运作。政府应当作为社会养老制度的制定者，提供其所需要的法律法规，给予行政上的管理支持。但是对于养老金的具体运行环节，必须将其交给市场，只有市场化的运行方式，才能有效的保证养老金基金的合理保值增值，而政府应该作为公众权利的维护者，对市场运作的养老金的安全性等予以监管。

　　政府在制定养老保险制度的政策时，应当扩大公民参与，努力为公民参与政策制定提供意见表达渠道，对不同群体之间存在的利益分歧要做出合理处置。一项政策的制定不可能是让所有人都感到满意，这就需要一项合理的决策程序，坚持公开与民主，还要有足够通畅的意见反馈通道，从而使制度能够有效平稳的实施。

　　6.1.4 完善资本市场并加强养老金管理运作

　　进一步促进养老金与资本市场之间的互动关系，利用养老金活跃资本市场，促进资本市场更好的发展，反过来则进一步提升养老金的保值增值效果，能更好的缓解养老金目前的财务支付压力。

　　一方面，由于我国目前缺乏成熟的资本市场，可供养老金选择的投资渠道十分有限，严重制约了养老金的保值增值。针对这样的状况我国必须大力加快发展多层次资本市场，不断深化资本市场改革，进一步推进资本市场服务于实体经济。其次，对于资本市场的投资环境要加以改善，提高监管执法水平，不断提升上市公司的质量，建立健全入市及退市机制。再次，加强资本市场的创新发展，平稳推进资本市场的对外开放，拓宽融资及投资渠道。最后，健全保护投资者利益的相关制度，增强投资便利性，提供差异化、多元化的服务，引导个人投资者进行专业化投资。

　　另一方面，由于我国正处于养老保险制度的转型期，对于资金的投资渠道和方式还处在探索阶段，而与之相对的却是人口老龄化问题愈发严重，这无形中也“催促”养老基金管理运作的加强，以应对财务支付的持续压力。首先，针对养老金的投资渠道，投资方式的选择上，必须有更多的空间，只有放宽养老金的投资运营渠道选择，才能够充分使其获得市场化的收益，使其能够有效地保值增值。具体实施思路是根据我国“统账结合”的账户性质予以划分，“现收现付制”性质的“统筹账户”具有高度的流动性，其选择的投资工具可以是短期的投资工具；而对于“完全积累制”的“个人账户”则可以针对中长期储备性投资工具进行投资，其也是养老保障金增值保值的关键，例如选择企业长期债券，国家重点工程，长期国债，金融长期债券，房地产等等领域进行投资。但无论如何，基于养老金的特殊性，其投资必须遵循“低风险”及“高流动性”的原则，也必须处于监管单位的严格监管之下。其次，养老金的管理部分可以实行全国范围内的统筹，管理模式标准化，而对于资金的运营部分则可以由国家统一调配，投资形式，渠道坚持多元化。这样既有利于养老金的管理成本降低，便于统一监管，又能够实现规模化，同时也对资金使用的安全性和专业性有了更好的保障，以期达到更好的保值增值效果。再次，养老金的投资管理必须坚持透明化，养老金运营过程的具体细节必须及时准确的向公众公布，充分保障公众的知情权。最后，政府应该加强与企业的合作，推进养老金管理水平提高。例如，与企业进行合作培养从业人员，对从事养老金制度方面的一线工作人员进行更高层次的专业技能培训；与第三方独立评级机构合作，对养老金的投资渠道，投资对象等进行评估，建立评价体系，保证养老金的安全性与收益性；与金融行业进行合作，更加灵活安全的运用资金，采取多元化的投资方式以分散风险。

　　6.1.5 公平支点前移探讨

　　以上几方面因素主要是从经济及制度层面进行的探讨，而对“公平支点”的探讨，更多地会从社会的角度加以分析。过分奢谈养老保险的社会公平，其实隐藏了对另一部分曾努力工作、对社会贡献大的成员的不公平。如今西方的国家大福利政策所产生的逆向病态就是不适当地应用公平原则而滋生的后果。实质上，这就是要求养老保险的社会公平仅仅是最低限度的保障，而真正意义上要实现公平，不能只谈论“老年”公平，而应该将公平的支点前移，应该更多的去实现“起跑线”及“途中跑”的公平，只有起点和过程的公平才能保证结果的公平。这里的结果公平也不是绝对意义上的公平，而是在机会平等的基础上发展而来的，与自身的实际情况相对等的相对公平。只有这样的公平既能实现社会层面的公平，也能实现人与人之间的相对公平，从而不会产生对“多贡献”的人的相对不公平。

　　按照“生命周期假说”理论，人生可以分成各个不同的阶段。社会公平机制应该在生命的前、中期体现和强化。在幼儿和少年时期要给予学习机会的公平，在青年、中年时期要给予工作机会、劳动待遇的公平等。这一点在目前我国还存在差距，无论是从城乡差异还是地域差异，甚至在同一片区域上不同层次的人之间所存在的不公平依然严重。例如，孩子在接受教育时依然存在差距，一些教育资源较好的学校不仅在学费上就让很多的家庭望成莫及，还有诸如户籍等入学限制更是人为地制造了“不公平”,而这样的不公平同样也复制于青年、中年时期的工作之上，那么他们的老年也必然会存在不公平。

　　在社会公平的机制上，政府的责任在于消除社会少数人或集团的垄断，遏制和消除不公平的竞争环境，努力使所有社会成员体会和享受到社会的公平。只要年轻的时候努力工作，社会环境就会让公众享受到与之对等幸福万年，而不是相同的努力，却对应着不同的结果，不同的“老年”待遇。人到老年，已经属于一个弱势群体，应该得到所有社会成员的关爱，在人生的末期应该让每一个老年社会成员充分享受自己勤勉一生，努力工作的成果，充分享受年轻时多劳多得的成果。这样幸福的晚年可以加倍激励年青一代更加勤勉向上，努力工作，为自己和家人创造幸福人生。

　　6.2 应对人口老龄化的改革建议

　　6.2.1 “统账结合”的账户结构调整

　　“统账结合”式的基本养老金制度的设计初衷是利用“完全积累制”的个人账户解决“代际养老”难以应对的人口老龄化现状，辅之以“现收现付制”的统筹账户实现互助共济。鉴于当下的人口老龄化形势严峻，养老金缺口进一步扩大，而个人账户占总体规模的比例却不断下降，从而使得当下的“统账结合”的财务可持续性受到威胁。因此，应当不断调整“大统筹”账户和“个人账户”之间的比例关系，使之与当前的社会发展相适应。而从长远来看，更多的“完全积累制”才能产生更好的激励效果，从而实现更广覆盖和更高水平的养老保障，辅之以适当比例的“大统筹”账户以维持公平，这将是中国未来明确的养老保险制度方向。

　　“统账结合”的账户结构调整思路有以下几点：第一，直接调整企业缴纳的“统筹账户”比例，将企业缴纳进入统筹账户的 20%养老金中部分划入个人账户下，从而增加“完全积累制”的个人账户占比；第二，一定范围内浮动个人账户缴费比例，通过税收优惠政策，鼓励企业和个人在规定的养老金缴费比例之外，额外向个人账户缴纳养老金，实现“多缴多得”的机制；第三，通过调整个人账户的缴费和领取政策，增加个人账户的灵活性，以提高个人向其缴费的积极性，例如缴费总额达到一定规模即可适当提前领取养老金等。

　　6.2.2 全面做实个人账户

　　全面做实个人账户，实现城镇职工基本养老金制度个人账户的实账运行。养老金隐性债务包括“老人”的养老金和“中人”以及“新人”的个人账户中的“空账”部分。“做实”个人账户的准确含义是以实质性资产偿还此前对个人账户的借款，而这样的偿还在长期来看是一个稳定的现金流支付，而短期内则只需要一个中长期的资产以偿还空账的“积累能力”.由于“新人”和“中人”依然在工作，对于他们的个人账户的清偿可以是长期的资产组合，而偿还“老人”的隐性债务只能以现金支付。