我国森林保险的发展建议(2)

　　5.1.3.4 风险区划有效降低道德风险和逆向选择

　　在风险区划的基础上设计、开发区域性的森林保险产品，一方面能使得保险产品多样化；另一方面，收集、处理、分辨信息会更准确，从而减少逆向选择现象和道德风险的发生。统一费率会造成不公允的情况，这是因为其忽略掉了保险标的风险程度的客观差异性。这造成的结果是，风险相对较小的地区承担的保费多，负担较重；风险相对较大的地区却不会承担与之风险损失相对应的保费，负担较小。长此以往则会导致保险市场上优质客户的退出以及森林保险保费费率不断提高的恶性循环。如此则会严重影响广大林农参投保险的积极性，更进一步导致政府保障森林资源工作的难度。风险区划和费率分区使得政策与费率制定的同区域风险状况有机联系起来。如此保险双方的收益与风险相一致，从而降低道德风险与逆向选择。

　　5.1.3.5 风险区划有利于更完善的收集数据，具有巨大的长期价值
　　
　　我国的森林保险工作的开展，一直受到数据缺乏问题的困扰，难以有效的定量化具体的政策措施和设计完善的保险产品。首先是已经收集的森林灾害的相关历史数据，因为没有完善的归集体系无法进行专业化的汇集整理。其次各地市在资源共享和信息沟通也因为标准不统一而难以做到有效完整的信息共享。风险区划的建立首先使数据的收集更有针对性，也就更有价值。首先风险区划能显示出该区域林区的主要风险所在，而对针对这些风险所制定的指标进行数据收集才是最有意义与价值的，这样能为森林资源的数据统计工作指明方向，同时也能优化资源，使统计消耗的人力物力得到最有效的利用；其次，风险区划体系的建立能使数据资料收集工作更加的专业化和集中化，政府可以成立专门的风险区划机构进行信息的处理与保存，能使原先分散在各部门的数据归集完整，产生价值。再次，风险区划的建立能使政府各个部门服从在统一的标准下，亲密合作，这样收集到的数据也能更准确和高效，同时在政府的统一领导下，下属各区域部门也能更好的交换与共享信息。

　　5.2 建立风险区划的具体举措

　　5.2.1 微观方面建立森林风险区划指标监测体系

　　首先根据行政区划以及地形进行初步分区，在尽量确保行政管理区域完整性的基础上，根据地形以及土壤等林木生存环境因素来进行初步的管理分区；其次在第一步管理分区的基础上，开始针对森林林木的品种、树龄、养护要求来进行二次细化分区，并同时考虑该区域的经济发展水平。从总体上大致将性质属性相近的林区划分在一起。最后在二次分区的基础上选择针对该风险分区的风险指标，进行定量的数据观测统计并根据数据第三次定量划分风险等级区域。

　　建立风险区划的关键所在即是选择合适的观测指标，定量计算出各项指标系数，根据指标系数风险的大小，对林区进行分区划分。目前主要的风险指标如下：【1】
　　
　　5.2.2 构建政策性森林保险的区域财政补贴体系

　　财政补贴应当在综合考虑风险划分区域的经济发展水平的基础上，参考中央和地方公共财政的扶持能力、林农的收入水平、区域经济和保险业发展水平等各项指标之后差别使用。一般来讲，森林的风险程度越高，其保险的费率也会越高，从而政府也会给予更高数额的补贴。具体来说，对各地区风险较高、灾害发生较频繁、造成损失较大的灾害，可使其对应的险种作为基本险， 在政府的引导下实行统保。

　　这种统保可采取经济上诱导与政策上适当强制的举措具体实施。对另外一些风险较低的森林灾害，可将其对应的森林保险险种作为附加险，采取自愿投保的方式。对于基本险保额较低、费率较高、保障的风险范围较窄的险种，要在补贴政策上对其倾斜，加大补贴力度；而对于森林保险损失补偿有较高要求的林农可自愿购买附加险种。这种参保模式的优势在于政府向所有林农补贴基本险的保费，减轻了财政负担的同时也体现了面向全体的公平原则，使得森林资源得到最基本的保障。

　　5.2.3 宏观方面建立保障风险区划的立法体系

　　森林保险微观上的风险区划其实只是风险区划整个体系的一部分，合理规范的制度安排才会为整个森林保险的良好运行提供“金刚罩”.尽管发展模式各有千秋，但全球各国的森林保险体系在宏观的立法、分散风险、再保险、财政支持等大的方面保持了不谋而合的同步性，值得我国学习借鉴。我国云南省森林保险的试点经营为我国森林保险业的发展提供了可行性与科学性，也为我国其他地区森林保险的启动提供了思路与经验。但同时，与经验并存的是不足，例如，森林保险不明确的法律地位，不清晰的林区产权，相互冲突矛盾的政策性森林保险与商业性森林保险等问题严重影响森林保险的实施进展，阻碍了森林保险业务在全国的发展繁荣。作为试点经营地点，在云南省森林保险的运行中存在的这些问题具有很强的代表性，并不是森林保险在某个省份或者某块区域运行中出现的个性问题，需要国家从宏观层面上全面调控财政力量、法律监管及明朗产权，需要政府借鉴世界其他森林保险体系发展完善的国家的做法，建立完善规范的保障体系。通过森林保险立法体系的完善与成熟，森林保险业务操作程序的规范，当事人权利义务关系的明确，政府职能和作用的有效发挥、保险监管的加强与责任的明晰可以进一步提升森林保险的服务质量和管理水平，有利于切实维护广大林农的利益，确保森林保险持续健康发展。

　　5.2.3.1 明确森林保险的政策性性质

　　界定保险的性质和适用范围是对客体进行保险的基础。因此，明确界定森林保险的性质具有很重要的意义。与其他商业保险不同，森林保险具有准公共物品性、外部性等性质，这主要体现在以下三个方面。

　　首先，森林属于国家财产，其在全球系统中的调节气候、增加物种多样性的特质说明森林是一种准公共物品。因此，由不可预测、难以估量的复杂的森林灾害引起来的损失承担者不可能只是个人或者保险公司，而应该包括政府。其次，森林一般会产生正的外部性。因为，政府对森林系统的每一分投入都会提高全社会的福利水平，但是这种外部性却不能使政府机构将费用对每个收益个体进行分配，也就无法将森林保险负担分与社会公众。再次，由于所有保险均存在逆向选择及道德风险，因此如果对森林按着其他客体那样去进行保险，很快就会出现林农有效需求不足与保险公司供给的不对称问题，这些问题会恶化森林保险市场的发展。基于以上分析，森林保险是一种政府为主导、保险公司积极配合，林农广泛参与的保险形式。这种保险的投保人是政府，保险人是收益远低于其他商业保险合同的保险公司，受益体是没有缴纳任何费用的老百姓、而非某一特定林农。因此，森林保险的实质是对财富进行的一种再分配，充分发挥了税收的特性-- “取之为民、用之为民”,等同于用纳税人自己的财富为纳税人谋福利。这种再分配的财富能成倍增加全社会的经济价值、生态价值和社会价值，很明显，具有国家政策性，这就使得森林保险需要选择以财政为支持的运作模式，发挥政策性保险的功能。

　　5.2.3.2 对森林保险的具体运作规则进行细化

　　森林资源是一种可再生资源，在维系陆地生态平衡方面发挥着很大的作用。因此，对森林保险投保主体的投保方式、金额、费率、责任与除外责任、范围、理赔、保费缴纳方式等细则的严格划定与统一具有很大的必要性。具体建议如下：政府需要针对可以进行森林保险经营业务的保险人的组织形式、最低资本要求、业务范围、费率的厘定、理赔办法、准备金的提存、业务核算与精算、保险资金的运用等进行严格审查；对政府规定的各项财政支持谨慎分配、对森林保险工作的监管措施等进行细致分类。例如，对开展森林保险业务的保险公司的偿付能力建立评测体系；对森林保险业务的综合赔付率进行监测，并将此指标作为森林保险业务的经营资格的重要条件之一；对森林保险的实体理赔程序细则进行规范等。

　　5.2.3.3 健全森林保险的监督奖惩与风险管控机制

　　一是要加强森林保险专业人才的培养和适当增加勘损理赔人数来确保理赔工作的合理公允，同时为保障林业生产者的利益，要加强对保险公司的监督，确保在林业部门的参与下进行展业、查勘、定损及防灾防损等相关业务。二是要依据市场的需要，鼓励保险公司开拓多元化的保险险种，改善条款设置，使森林保险灵活化经营。三是要赏罚分明，对上年度赔付率低、信用良好的的林农适当降低费率，保费优惠幅度也可以随不出险时间的增加而加大。通过这种激励机制，鼓励被投保林农加强风险管理。四是要加强风险管控，为林农提供森林灾害风险防范及管理服务，保险人与政府林业部门要积极的督促被保险人做好防灾、减灾的准备工作。

　　5.3 政府积极发挥作用

　　5.3.1 充分发挥政府作为监管立法者的作用

　　政府具有强大的政府公信力与措施执行力，同时也能最大程度的聚合各种社会资源，从而消除森林保险发展的后顾之忧。因此，政府积极参与建设森林保险市场，无疑能增强森林保险经济活动各方的信心。

　　第一，为实现森林保险的政策性，政府应该以市场监管者的身份加快森林保险法律法规的出台。同时，应在政策性森林保险的开展过程中随机应变，依据新矛盾的指向，不断加强对森林保险法律法规的完善，从而对建立我国森林保险立法提供借鉴。

　　第二，为提高林农的风险意识，政府应该加强实地考察力度、扩大广播媒体的宣传范围，扩宽宣传方式的渠道，从而深入对林区民众森林灾害风险的教育和指导；另一方面，政府需要定期或者不定期带领开展森林保险业务的保险公司走进林区，广泛宣传和详细讲解政策性森林保险及缴费方式，从而使林农意识到森林保险具有政策性，惠农益农，消除对森林保险的乱收费变相收费等误解。