职务犯罪初查程序的现实困境

　　（三）职务犯罪初查程序的现实困境
　　
　　我国刑事程序立法和实践之前因受到“左”倾思潮和法律xuwuzhuyi的影响，刑事程序的原理和价值长期被忽视，被冷落。由此造成的后果是，刑事司法机关的法律地位和法律职能被弱化，刑事程序的功能和价值被狭隙化。刑事司法机关和刑事程序法律制度仅仅被视为镇压敌人、惩罚犯罪并通过镇压敌人、惩罚犯罪来维护社会秩序的功能单一的工具，忽视了司法机关和程序法律制度所应具有的制约国家权力使之不被滥用和保护包括犯罪嫌疑人、被告人在内的公民基本人权的作用，忽视了刑事程序法律规范所具有的独立品格和价值。

　　在检察机关职务犯罪初查程序确立以来，其发挥的积极作用被职务犯罪侦查实践所证明。但是，职务犯罪初查程序的先天不足，也导致其与不断发展的正当程序理念以及尊重和保障人权的法治环境不相适应。二十多年来的职务犯罪初查实践表明，职务犯罪初查程序在发挥其程序职能的同时，也不断陷入种种困境之中，存在很多问题。

　　1.职务犯罪初查程序的法律地位之困
　　
　　在我国的刑事诉讼程序当中，立案程序作为刑事诉讼程序的一个程序阶段，是我国刑1在刑事诉讼程序之外，既初查程序不具有刑事诉讼程序法律地位。然而，对于初查程序而言，除了不可以采取强制性侦查措施之外，其与侦查程序没有任何区别。从理论上看，初查程序同侦查程序在行为主体、程序措施、行为结果等方面都具有相同性，初查程序实际上属于侦查程序的一个组成部分。然而，在以立案程序为刑事诉讼程序启动标志的我国刑事诉讼程序中，将初查程序排除在刑事诉讼程序之外，不但造成初查程序与侦查程序的割裂，而且使得初查程序在刑事诉讼法之外单独运行，最终造成初查程序运行范围和内容难以纳入统一的刑事诉讼法的监督约束当中，使得初查程序的合法性、证据效力等问题存在较大争议。

　　在当前职务犯罪侦查司法实践当中，职务犯罪初查程序作为判断案件线索是否具备立案条件从而启动侦查程序的前置调查程序，在职务犯罪侦查实践当中发挥了极其重要的作用。但是，我国《刑事诉讼法》因为遵循自己的刑事诉讼模式而没有在职务犯罪侦查中特别立法规定初查程序，这导致立法和司法实践严重脱节。司法实践当中，具有极其重要作用的初查却有违法的嫌疑，初查程序法律依据缺位，使得初查程序的法律地位以及法律性质、初查的目的不明，这不仅导致其程序功能受限，影响职务犯罪案件的惩治，而且使得被查对象权利的保护脱离法律监督，造成严重的后果。

　　（1）职务犯罪初查程序法律效力依据缺位
　　
　　①刑事诉讼法中“审查” 一词不是初查程序的法律依据
　　
　　依据我国《刑事诉讼法》关于侦查程序的立法构造，初查程序并没有被《刑事诉讼法》

　　所立法规定。一部分立法专家以及学者认为，现行《刑事诉讼法》第一百一十条关于立案前的“审查”是初查的法律依据。这种观点认为，“审查”的法律含义，不仅指对案件线索材料的书面审查，还包括采取一定范围内的侦查措施进行的调查，即初查。对此，笔者认为，首先，依据正当程序理念，公权力机关的一切刑事诉讼活动都应当遵循最基本的法治原则即“法有明文授权”,只有法律明文规定授权的法律活动才是具有正当性的活动，也才能发生法律预定的效力，具有法律意义。《刑事诉讼法》第一百一十条虽然规定了立案前的“审查”,但是并没有具体规定“审查”的方式、范围以及程序，因此，不应当突破其本来的含义进行理解。

　　其次，这样理解“审查”的法律含义，与我国当前《刑事诉讼法》立法建立的刑事诉讼侦查程序构造相矛盾。我国所确立的是立案侦查线性诉讼程序模式，立案是侦查启动程序，立案后方可进行侦查，这是为了发挥立案程序的侦查权控制职能，区别于法治国家的随机型侦查启动加司法审查控制侦查权的侦查程序模式。将立案前的“审查”解释为可以进行初查，则因为初查本身与侦查不存在本质上的区别，在立案启动侦查之前即幵始了侦查，这使得其与《刑事诉讼法》多确立的侦查程序模式相冲突，并最终导致立案程序控制侦查权的程序职能被虚置。

　　此外，还有学者认为，初查作为一种任意侦查措施，其合法性并不取决于其程序是否法定化。从诉讼原理上讲，初查本质上是一种任意侦查措施，因此，初查措施的类型、要件与程序等没有必要由法律明确予以规定，换言之，初查作为一种任意侦查措施，其合法性并不取决于其程序的法定化。
　　
　　②《刑事诉讼法》第一百一十条
　　
　　虽然是最高人民检察院作出司法解释的“法源”,但并不是初查程序的直接法律规定。将初查归意为任意侦查措施，并依据国外法治国家刑事诉讼理论，认为任意侦查措施不需要授权就可以实施，从而论证其合法性，这种解释，一是与我国现行的刑事诉讼体制相冲突，因为我国的刑事诉讼体制明显的区别于西方法治国家的刑事诉讼体制；二是，忽略了任意侦查也是公权力的一种，虽然釆用时不需要经过批准，但是这种权力也是需要法律明确授权的。③②检察机关自我立法确立初查程序违反法治原则==在我国《刑事诉讼法》当中，并没有明文规定初查程序，考察初查程序制度的产生和发展经过可以得出，初查概念的确立，初查程序的制定和完善都是最高人民检察院以司法解释的方式完成的。最高检关于职务犯罪初查程序的规定，在法律渊源上属于司法解释，虽然在法律上有约束力，但并不属于狭义上的法律。我国《立法法》第七条规定，全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律；第八条规定，有关诉讼制度的事项只能制定法律，法律只能由全国人民代表大会及其常务委员会制定和修改。

　　《立法法》第四十二条规定，“法律需要进一步明确具体含义的，由全国人民代表大会常务委员会解释。”也就是说，在我国只有全国人大常委会有权对法律条文进行扩张解释，其所作的解释相当于立法。这一法条的设计是限制立法权的滥用，维持法制的统一。最高人民检察院只能在其负责的工作中就具体的出现的法律问题进行解释，指导其下属部门的工作。

　　而最高人民检察院的司法解释将《刑事诉讼法》中立案前的“审查”扩张解释为初查，明显不是对具体应用法律问题的解释，从这个角度看，最高人民检察院的司法解释超出了其有权解释的范围。最高人民检察院关于初查程序的立法，实质上是越权行使了全国人大及其常委会的立法权。

　　现代刑事诉讼法治理念的核心要求是程序法定原则，它包含两层含义，一是立法方面的要求，即刑事诉讼程序应当由法律事先明确规定；二是司法方面的要求，刑事诉讼活动应当依据国家法律规定的刑事程序进行。 “剥夺自由必须经过正当法律程序”.②在追诉犯罪的时候，公权力的行使必须要有法律的明确规定，权力必须要经过正当法律程序授权。

　　依据宪政理论，对于法治国家的国家权力机关，其产生、权力种类、行使程序都应当由国家法律规定，“法无明文授权即禁止”,这里所说的法指的是国家的基本法律，检察机关职务犯罪侦查当中行使的职务犯罪初查权，从本质上来看是刑事诉讼行为，初查程序具有侦查程序的性质，检察机关职务犯罪初查行为是侦查机关履行职权、介入公民社会生活的公权力行为，必然的会对公民的社会权利和自由造成影响和干预，但无论这些公权力职务行为对于公民社会生活与自由干预的程度如何，都必须要有法律的明确规定和授权，依法行使。所以，检察机关行使享有并行使初查权力同样应当依照法治原则，遵循上述法治基本原则。《诉讼规则》规定具有权力属性的初查程序，存在自我授权启动刑事诉讼侦查程序，这种授权方式违反了法治原则，违背了 “法无明文规定不可为”的法治要求。

　　（2）职务犯罪初查程序证据的法律效力不被认可
　　
　　①初查程序的合法性导致其证据法律效力不被认可
　　
　　审查判断证据材料的法律效力，理论上应当遵循客观性、关联性、合法性三点。在初查程序中获得的证据材料，其客观性、关联性不存在争议。争议点在于其合法性上。我国传统的刑事诉讼理论通常从主体合法性、内容合法性、程序合法性和形式合法性四个方面来审查判断证据材料的合法性。对于证据的合法性判断，主要是法定主体，依据法定程序，按照法定方式收集的证据具有合法性。然而，在初查程序中收集的证据材料，由于初查程序本身的法律依据存在争议，所以其合法性也存在争议。具体到职务犯罪初查程序当中，由于刑事诉讼法将立案程序规定为侦查启动程序，在立案程序之前的初查程序没有法律依据，被排除在刑事诉讼程序之外，因初查程序阶段，刑事诉讼程序尚未启动，侦查机关没有取得侦查主体的地位，相关人员也并没有取得犯罪嫌疑人、证人等诉讼法律地位，所以证据主体不合法。刑事诉讼法确立的有关证据材料收集的法律规定都是规定在侦查程序当中的，在侦查程序开始之前的初查程序阶段收集的证据材料作为认定案件事实的证据没有法律依据，属于程序违法。

　　由于职务犯罪初查程序合法性存在争议，所以，在司法实践当中，初查程序阶段，取证程序以及侦查人员的调查取证主体资格都受到质疑，从而导致初查阶段所获取的证据材料的法律效力不被认可。在司法实践当中，仅有极少数的法院会认可检察机关在初查阶段获取的证据的法律效力，绝大多数的法院对于检察机关在初查阶段收集的言辞证据不予认可，但是对于物证和书证一般都会认可其法律效力。这就使得检察机关必须在正式进入立案侦查程序之后，必须对其在初查阶段所收集的言辞证据重新调查取证。在笔者所在的某市检察机关职务犯罪侦查实践中，在初查阶段接触被查对象时，制作询问笔录，在确认案件线索具备立案条件之后，先对犯罪嫌疑人进行讯问，将之前的询问笔录转化为讯问笔录，如果嫌疑人与初查阶段供述一致，则制作立案决定书进入立案侦查阶段，这样存在刑事诉讼程序倒置的嫌疑。

　　②初査程序自身程序规范缺陷导致证据法律效力不被认可
　　
　　初查程序当中，收集的证据材料包括物证、书证、证人证言、勘验检查笔录以及被查对象的言辞证据等，除了被查对象的言辞证据需要在立案后重新收集外，其余证据材料一般法庭都会将其纳入质证环节进行审查，也就是说，除了被查对象在初查阶段的言辞证据之外，其余证据材料法庭一般都认为其具有证据资格。分析被查对象初查阶段言辞证据被排除在法庭之外的原因，除了对于初查程序的合法性法律地位的争议之外，司法实践当中主要有以下三个方面的原因。

　　首先，被查对象初查阶段的言辞证据形式不规范。《刑事诉讼法》第四十八条规定了法定的刑事诉讼证据形式。在初查程序阶段，因立案侦查没有正式启动，被初查对象既不是犯罪嫌疑人，也不是被告人，因此，不存在犯罪嫌疑人、被告人的供述和辩解这种证据形式。司法实践当中，以询问笔录的形式固定被查对象的言辞证据，这种“询问笔录”并不属于法定证据的形式种类，因此缺乏证据形式合法性要求。

　　其次，初查程序阶段处于法律监督的空白阶段。一方面，检察机关初查权力的行使没有明确的法律规范约束，也没有独立的第三方监督机构及相关程序对初查权的运行进行有效监督，司法实践当中，由于侦查人员素质以及侦查技术方面的限制，侦查人员滥用初查权的违法情形发生频率较高，存在刑讯逼供、威胁、引诱、欺骗等非法方法收集言辞证据的情况。另一方面，在初查阶段，被初查对象并不是犯罪嫌疑人，所以其并不具有犯罪嫌疑人的刑事诉讼法律地位，随之而来的是，被初查对象基本权利的保障处于失控状态。犯罪嫌疑人在侦查阶段所享有的一系列刑事诉讼权利在初查阶段无法享有和得到保障，比如犯罪嫌疑人所享有的不受强迫自证其罪的权利、有权获得辩护的权利、申请侦查人员回避的权利、对侵犯其权利进行控告、申诉的权利等。司法实践当中，当被初查对象在侦查人员的控制下配合调查时，其无法判断自身所处的诉讼程序阶段，无法通过正当权利与侦查权利进行对抗以维护自身合法权益。也就是说，正是侦查权力的监督缺位以及被查对象的权利的保障缺位导致初查正当程序的缺失，最终导致获取的被查对象的言辞证据不具有证据资格。

　　第三，在初查程序当中，检察机关存在利用纪检监察的法律外强制措施获取证据的情形。职务犯罪案件的侦查区别于普通刑事案件，普通刑事案件的侦查是“以事立案”,而职务犯罪案件的侦查是“以人立案”,即在调查前，被调查对象已经明确而涉嫌的案件事实不明确的案件。因为案件的主要犯罪事实不明确，所以在初查程序阶段，侦查机关需要收集大量的证据材料来判断案件的侦查方向以及查明案件事实，所以司法实践当中，初查时间较长，工作量较大，初查成案率较低。而且，依据《刑事诉讼规则》的相关规定，在初查中只许可使用任意侦查措施，所以初查进行的调查工作基本上都是外围取证，依靠有限的侦查措施很难查明案件事实，很难达到立案条件，因此，在检察机关职务犯罪侦查实践当中，形成了和纪检监察机关协作调查的做法，利用纪检监察的强制措施获取证据。纪检监察机关的强制措施是指“两规”和“两指” .在纪检监察机关对被调查对象实施“两规”、“两指”强制措施期间，虽然上述措施不是我国刑事诉讼法规定的刑事侦查强制措施，但是上述措施的实施，对被调查人的人身自由形成极度的剥夺，其强制的程度甚至超过逮捕强制措施，在某种程度上是变相的司法羁押。检察机关通过与纪检机关协作查办案件，扩大了初查程序阶段获取证据的途径。检察机关利用“两规”、“两指”强制措施对被调查人员实施的精神压力获取被初查人对案件有关事实的陈述。此种情形下，检察机关本身虽然没有实际采取强制措施，但是其获得的被初查人的言辞证据确实在其精神受到强制的情况下做出的，这严重侵害了被调查人的基本权利。初查程序的诉讼功能之一就是要保障程序相关人员的基本权利不受不正当的侵害，此种获取证据的程序依然不符合正当程序的精神原则，也不符合初查程序阶段只能采取任意侦查措施的原则，初查中不能使用强制措施是对被调查人员基本权利最大限度的保护，所以，此时获取的言辞证据的合法性受到法庭的严重质疑。如果要使其获得证据资格，则应当依照正当法定程序，在立案侦查程序当中依法重新收集。

　　2.职务犯罪初查程序与现行刑事侦查程序构造相冲突
　　
　　我国刑事诉讼立法受到前苏联立法模式的影响较深，从第一部刑事诉讼立法开始便参照前苏联刑事诉讼立法模式确立了立案一侦查一提起公诉一审判一执行的直线型程序诉讼模式，按照上述立法规定，各个程序阶段具有法定的先后顺序，必须依次进行，不得跨越中间程序进入到下一个程序当中。并且，将立案程序确立为一个非常重要的独立诉讼程序阶段，即立案程序是整个刑事诉讼程序的启动程序，任何刑事案件只有经过立案程序才能开启刑事诉讼程序。“立案不隶属于任何诉讼程序，而是与其他诉讼程序如侦查、起诉、审判等程序相并列，具有相对的独立性。”②依据上述刑事诉讼法律规定，立案程序是侦查程序的前置程序，必须先进行立案程序才能对案件展开侦查。

　　然而，由于职务犯罪案件的侦查具有与普通刑事案件不同的特殊性，职务犯罪初查程序制度是在我国刑事诉讼法律制度和职务犯罪侦查司法实践当中孕育产生的，立法上立案程序的独立性和侦查启动模式，司法实践当中职务犯罪侦查的特殊性决定了职务犯罪初查程序的产生。本文已经分析论述，司法实践当中运行的职务犯罪初查程序，具有与侦查程序相同的本质法律属性，立案程序的存在使得原来属于侦查活动的初查变得“身份不明”,立案程序将一个完整的侦查活动一分为二，立案前称为初查，立案后的称为侦查。但职务犯罪初查程序的产生却不能与刑事诉讼程序制度相融合，反而矛盾重重。立案程序在设立之初就被赋予了幵启刑事侦查程序和控制侦查权的双重功能，这一立法出发点的设想是好的，而这两种功能之间本身是一对矛盾存在。实践当中侦查权也确实受到了很好的制约，但是过高的立案标准，也就是过高的侦查程序启动门揽使得案件很难进入刑事诉讼程序当中，立案程序的设置并不符合侦查实践的一般规律，立案程序的双重功能是初查程序产生的原因，更是阻碍初查程序正当化的根本原因。

　　（1）立案程序被虚置
　　
　　我国《刑事诉讼法》之所以将立案程序规定为一个独立的程序阶段，作为启动刑事侦查程序的前提条件存在，目的是为了发挥立案程序所具有的屏蔽功能和权利保障价值。立案程序的建立，从刑事诉讼一开始就把罪与非罪、应否追究刑事责任区别开来。立案程序通过设立法定的立案条件，来分流和过滤可能进入刑事诉讼程序的各种案件线索，立案程序就像过滤器一样，对于获知的案件线索进行附条件的蹄选，通过立案条件限制进入刑事诉讼诉讼程序的案件范围，只有符合条件的案件才能通过立案程序顺利进入到刑事诉讼程序当中，从而将刑事诉讼侦查程序限制在必须且必要的案件范围当中。同时，立案程序的独立运行，从结果意义上讲，还具有限制侦查权不当适用的价值。立法对立案程序屏蔽功能的强调客观上产生了限制侦查权适用范围的积极效果。我国诉讼法学界一般认为，立案程序是刑事诉讼程序的第一道关口，在作出立案决定之前，侦查机关一般不得行使侦查权，即使根据案情必须采取一定的调查手段。因此，我国刑事诉讼法通过立案程序的规定限制了侦查权的适用空间，避免刑事侦查程序的不正当运行，避免对不应当追究刑事责任的无辜者错误的进行追究，从而充分的保障公民的合法权益不被侵害。

　　初查程序的建立，使得职务犯罪案件的侦查程序的启动条件大大降低，职务犯罪案件经过初查之后，如果案件突破，则再进行立案程序，这样，在立案程序之前，实际上已经幵展了对案件进行侦查的工作，刑事诉讼侦查程序已经启动，这样做违背了设立立案程序的初衷，架空了立案程序的法律规定。

　　（2）初查异化为侦查
　　
　　立案程序作为我国刑事诉讼的启动程序，被确立为一个独立的诉讼程序阶段。我国《刑事诉讼法》规定，立案程序是侦查程序的前置程序，只有经历立案程序的案件才能进入到侦查程序阶段实施侦查，在立案之前，侦查机关没有被授予侦查权，不得对案件展幵侦查行为。但是，职务犯罪侦查实践当中，检察机关由于受到诸如立案数、撤案率、侦结数、起诉率、判决率、不起诉率等工作业绩考核指标的不当指导，为了实现良好的工作业绩，立案前的初查活动成为侦查机关努力的工作重心。为充分发挥初查程序的职能作用，为准确立案建立良好的证据基础，侦查机关在初查程序阶段的初查活动、权限等已经突破了《刑事诉讼规则》对初查的种种限制规定，初查行为与立案后的侦查行为已没有本质上的区别。

　　大量的侦查措施、侦查行为在初查程序阶段被执行，导致侦查行为前置于立案程序进行。同时，由于职务犯罪案件侦查的特殊性，职务犯罪侦查实践当中，在立案条件的掌握上，己经远远高于刑事诉讼法所规定的“有犯罪事实，需要追究刑事责任”,其被侦查机关提高为“犯罪事实基本清楚，证据基本充分”.在初查阶段，不采取具有实际作用的调查，而仅仅依靠对获得的案件线索进行书面审查，是无法判断是否具备立案条件的。满足立案条件的所有证据材料都是在立案之前获得的，这是初查程序运行的结果。初查已经远远突破了《刑事诉讼法》第一百一十条中“审查”的外延。由于侦查行为实际在立案之前就已经开始并进行到相当程度，初查行为异化为实际中的侦查行为。

　　侦查行为于立案之前运行，初查异化为侦查，直接导致侦查权的运行脱离了法律对其的限制，突破了其应当遵守的法定程序，侦查权被滥用，最后导致侦查权处于强势地位，运行于无法律监督的程序之中。

　　（3）侦查权的弱化
　　
　　在立案之前，侦查权不能实施。基于我国现行刑事诉讼法律的规定和初查程序的法律依据缺位，初查被限制在必要的范围之内，措施有限，侦查机关在立案启动侦查程序之前没有侦查权，采用侦查措施收集、调取证据是法律不允许的。在获取案件线索之后，无法及时、有效的采取侦查措施调取、收集能够证实案件事实的重要证据，因而不能及时发现犯罪，无法证明犯罪事实。这是侦查权无法实施于犯罪信息发现之时的后果，最终导致放纵犯罪，影响检察机关的作为。

　　在立案之后，侦查权不能有效实施。在侦查措施实际运行于立案之前、初查异化为侦查之后，侦查机关对案件线索进行充分初査之后，获取足够证据，使得案件达到了立案条件，而立案之后，因为经过初查，案件犯罪事实已经基本查证，案件主要侦查方向、范围在立案前已经确定，正式侦查阶段反而无证可取，无处侦查，侦查主要是对犯罪嫌疑人采取强制措施，或者补强、完善相关部分证据，这样，立案、审查起诉、结案几乎没有多少时间间隔，侦查作为查证犯罪的程序功能被极大地消弱，侦查权被弱化、甚至是虚置了。

　　3.职务犯罪初查程序制度规范有待完善
　　
　　（1）初查线索缺乏有效管理
　　
　　案件线索是职务犯罪案件侦查的首要前提。司法实践当中，为了统一管理职务犯罪案件线索，并与侦查机关形成职能上的制约，各级检察机关都在内部设立了举报中心，对案件线索的接收与管理。举报中心接收案件线索之后，将案件线索移送到侦查机关。对于实名举报的案件线索，在移送到侦查机关之后，侦查机关在对案件线索初查之后，如果案件线索不具备立案条件的，应当依据《人民检察院刑事诉讼规定》第一百七十八的规定，制作不立案通知书，在十日内移送举报中心，由举报中心负责答复实名举报人。存在问题的是，对于绝大多数匿名举报的案件线索，举报中心在移送侦查机关之后，案件线索是否进行初查，初查结果如何，举报中心不再跟踪管理，侦查机关也不将案件线索的处理情况反馈给举报中心。这导致大量举报线索在侦查机关的处理管理处于失控状态，举报中心的制约作用没有实际发挥。

　　同时，在职务犯罪侦查实践当中，侦查机关在对案件进行侦查过程中会主动发现一部分案件线索。对于这部分重要的案件线索，侦查部门并不移交到举报中心进行登记管理，而是由具体发现案件线索的侦查人员自己保存于管理。一方面，在这些人员离开侦查岗位之后，将会导致案件线索流失；更让人担心的是，侦查过程中发现的上述案件线索一般都是指向明确、内容具体的，对其缺乏统一、有效的管理，轻则因为管理不善而导致泄密，重则会诱发相关人员滥用案件线索，徇私舞弊谋取私利，造成严重后果。

　　（2）初查程序的启动、中止、重启缺乏规范
　　
　　①初查程序的启动缺乏规范
　　
　　《人民检察院刑事诉讼规则》第一百六十八条规定：“侦查部门对于举报中心移交的举报线索进行审查后，认为有犯罪事实需要初查的，应当报请检察长或者检委会决定。”从上述规定可以看出，初查程序的启动的事实条件是“认为有犯罪事实需要初查”,程序条件是必须报请检察长或检委会决定。但是，《规则》对于由什么人、经过什么程序、依据什么标准对案件线索是否具备初查启动的事实条件进行评估，没有具体规定。由于初查程序的启动，一定程度上标志着刑事侦查程序的启动运行，初查活动的进行会对相关人员的权益造成影响。上述关于初查程序启动条件的详细规定的缺乏，可能导致除初查权力被滥用。

　　司法实践当中，举报中心移送到侦査部分的案件线索由侦查部门内勤等专人负责存档保管。侦查部门线索管理人员在接收到案件线索之后，会报请部门负责人对案件线索进行评估处理，具体的处理结果包括，报请检察长决定初查、缓查、不属于管辖范围内的移送有管辖机构等。对于哪些案件线索应当依法进行初查、哪些案件线索依法暂时不具备初查条件而缓查，由于当前初查程序规范当中，并没有明确规定相关法定条件及评估处理程序，实践当中，都是侦查部门负责人决定，以及遇到重特大案件线索报检察长决定处理。这样，一方面导致有的办案人员为了提高侦查业绩，不区分案件线索质量而盲目启动初查；另一方面，案件线索评估处理的程序即启动条件的缺乏，会导致办案人员滥用启动初查权力，徇私舞弊，使依法具备初查的案件线索被排除在初查程序之外，使本不具备初查的案件线索被纳入到初查程序当中，最终不仅导致司法资源的浪费，职务犯罪惩治的不公正，而且会严重损害利益相关人员的基本权利。被冠以“侠贪”的山西省繁峙县检察院副检察长、反贪局长穆新成利用初查权的规范漏洞疯狂敛财的案例就是很好的说明。

　　②初查程序的中止、重启需要规范
　　
　　职务犯罪初查实践当中，初查程序的中止是指案件虽已进入初查阶段，但是因为法定因素的出现，使得案件初查在一定时间内无法继续进行，但又不能排除犯罪嫌疑存在而暂时中止初查程序，待中止初查的原因解除之后，再重新启动初查。

　　出现法定情况而中止初查的案件，并不是当然的初查终结了。但是，实际情况却是，案件线索一旦因为某些原因而被批准中止初查，所有被中止初查的案件都没有通过相关程序被重启初查。以笔者所在的某市检察机关职务犯罪初查情况来看，在2010年至2013年间，开展初查案件线索190件，初查终结136件，符合立案条件而进入立案程序的案件67件，剩余54件案件在初查阶段因出现特殊原因而中止初查。经调查，54件案件线索之中，仅有6件有明确的中止初查的原因，即被查对象已经被提拔为厅级以上的领导干部，案件不具备继续初查的条件。其余48件被中止初查的案件，不但没有确切的中止初查的原因，甚至办案人员也都不清楚，只是听从命令而停止。而且，整个54件中止初查的案件，在中止初查时，甚至都没有正规的书面审查、批准程序，到目前为止，绝大多数案件线索仍处于有开始没有终结的不确定状态，这对被调查人以及举报人是相当不负责任的。从实际承办人员来说，一是忙于正在进行初查的案件，很难兼顾到被列入中止初查的案件线索；二是，只有正在初查的案件线索与中止初查的案件线索发生关联时，侦查人员才会主动申请审查中止初查的案件线索，选出那些重现发现有初查可能性的案件线索重启初查。这样做使得中止初查案件线索的重启初查具有很大的或然性，不能确保中止初查案件线索的有效管理。

　　形成上述状况的原因在于，一是案件线索中止初查的法定条件、审查批准程序等不明确；二是，以及重启初查的法定条件以及法定程序不明确。因此，需要规范并制定有关制度规定来进一步完善案件线索初查的中止与重启。

　　（3）初查程序法律文书不完备
　　
　　刑事诉讼法律文书是刑事诉讼中公权力机关进行各种刑事诉讼活动的直接法律依据，法律文书的运用，具有三方面的法律意义，一是，法律文书是使用者法律身份的证明依据；二是，法律文书是使用者进行某项具有法律意义的刑事诉讼活动的法律许可；三是，法律文书是刑事诉讼活动对外公开的法律形式。

　　由于我国《刑事诉讼法》并没有确立初查程序，而《人民检察院刑事诉讼规则》当中只是原则性的规定了初查程序。同时，为了避免出现对初查程序的更多争议，《规则》中并没有对初查程序阶段相关法律文书作出具体规定，这导致检察机关在职务犯罪初查过程中，在实施初查措施时，不是套用侦查阶段的法律文书，就是不使用任何法律文书。例如，在初查程序进行的最后阶段，一般都需要接触被査对象。司法实践当中，侦查人员依据对案件初查的需要，通常情况下是使用询问通知书，通知被查对象接受调查；有时，有的侦查人员会使用传唤通知书，甚至在有些情况下由侦查人员直接拘传到案；还有的侦查人员认为上述法律文书都不合适，不采用任何法律文书，直接通知被查对象接受调查。在初查实践中，缺少了正当、合法的法律文书支撑的各种初查活动，导致初查程序与侦查程序的混乱，使得初查活动极其不符合正当程序规范的要求。这样，一方面严重损害了初查程序的法律权威；另一方面，由于缺少正当法律文书的支撑，初查活动不能依法向社会公开，导致检察机关初查法律活动不被社会所认可，给检察机关自身职务犯罪侦查工作带来社会压力和阻力。同时，不严格、不规范的法律文书，还会导致初查阶段收集、固定的证据材料缺少合法性，重新收集造成司法资源的浪费。

　　（4）初查程序案件材料管理存在问题
　　
　　在职务犯罪案件初查过程中形成的所有案件材料，是整个案件初查工作的书面载体，是对整个初查活动的客观反映。初查案件材料的有效管理，是初查程序监督的首要要求。

　　在目前职务犯罪初查实践当中，对于初查过程中形成的案件材料，存在两种不同的管理形式。对于经初查后案件具备立案侦查条件的案件，在移送审查起诉之前，由承办人将初查案件材料单独整理装订成卷，在案件判决生效之后，将初查案件材料与其他全案的材料一起移交检察院档案管理部门归档保存。这部分初查案件材料的管理是严格按照诉讼案件材料的管理方式进行的，符合初查案件材料管理的要求，比较规范。问题比较多的是经初查后没有进入到立案侦查程序当中的这部分初查案件材料的管理。这部分案件材料包括初查后不具备立案侦查条件的案件，以及中止初查的案件。实践当中，这部分案件材料由侦查部门的办案人员装订成卷后自己保管，并不移交到院档案管理部门存档保管。这样导致初査案件材料因保管不善而丢失，或者在侦查人员调离岗位后被自己带走保管，不但会导致在案件需要重启调查时，无法找到之前的案件材料，而且，最终导致因案件材料的缺乏而无法对这部分案件的初查工作进行监督。

　　同时，由于初查程序当中形成的案件材料往往不仅仅是举报线索所涉及的案件内容以及最终的立案犯罪事实。对于这部分在初查中形成的案件材料，由于没有规定是否必须成卷备查，由于这部分案件材料涉及重要的案件事实，必须对其整理归档，入卷备查。所以及时制定完善的初查案件材料管理规范是当前初查监督中亟需解决的问题。

　　4.职务犯罪初查程序缺乏对公民权利的保障
　　
　　实际发生案例一：某院反贪局在侦查一起受贿案件时，依据行贿人的供述，获得了行贿人向某局长行贿的犯罪线索。侦查人员随即将某局长秘密带回检察机关进行询问。在侦查人员对某局长进行询问时，某局长否认曾经收受过行贿人的贿赂。侦查人员认为某局长没有如实交代犯罪事实，便将其拷在椅背上，用手指点戳其头部，打其耳光；之后，还让其连续起立跨下，反复背诵“坦白从宽，抗拒从严”等语句，对其进行人身侮辱行为。后因为证据不足，不符合立案条件，某局长被允许回家。在某局长离幵检察机关之后，其对于检察机关人员侮辱其人格尊严的行为向有关提出控告，但因没有实际证据无法维护自身权利。

　　实际发生案例二： 2011年9月，福建某检察院反贪局在初查阶段长时间讯问调查对象张某，并不当使用手铐，使得张某心脏病突发猝死，造成严重办案安全事故，该事件在当地造成恶劣的社会影响，应最终导致该检察院4名干警被问责处理。

　　实际发生案例三：某检察院接到群众实名举报，某农业银行行长冒用他人名义办理汽车消费贷款共计500万元，涉嫌挪用公款。该院反贪局长召集反贪干警分析举报内容认为，某信贷员是知情人。经请示领导，同意接触某信贷员。反贪局长随即安排检察人员于某天晚上7点钟，通过秘密跟踪的方式，将某信贷员秘密带回至检察院进行询问，并在询问时关闭了其手机。某信贷员在询问中一直对自己被强行带回询问表示异议，但检察人员不予理藤。侦查人员在询问到第二天上午11时许，才电话通知了信贷员单位的相关领导知晓。

　　检察人员对信贷员的询问一直持续到第二天下午3时许，询问过程长达20小时。信贷员被带走的当晚，其家属四处寻找未果而焦虑恐慌，向110报警后才得知是被检察机关带走。

　　此事件在当地造成极大的影响，人大代表对上述行为提出了批评建议和质疑。

　　就像法律研究者所说的那样：“现代意义上的程序是一种具有价值倾向的程序，即正当的程序，以区别于古代的法律程序和非正当的程序。” 换句话说，在我们对法律程序进行研究时，它要求我们不仅要从法律程序实然的角度去研究它的规律和原理，更要从应然意义上的法律程序的正当性、公正性方面去研究它，并重视以应然意义上的价值标准为指导对法律程序进行评价和完善。

　　前文已经论述，法律程序不但具有工具价值意义，而且更重要的是，在当前法律社会秩序当中，它本身还有自己的内在价值要求，即程序正义的内在价值。完善的法律程序应当同时重视程序工具价值意义和程序正义价值意义。从整个刑事诉讼程序的历史发展过程可以看出，在人类很长一段社会管理的历史当中，社会立法只重视法律程序作为实现实体法的工具方面的价值功用，甚至于出现了绝对工具主义理论长期指导程序法的实践。而进入民主时代之后，程序本身的内在价值、内在优秀品格越来越受到程序法律研究者的重视，并成为评价和完善程序法律的重要指导思想。具体到本文要进行研究论述的职务犯罪初查程序当中，因为职务犯罪初查程序具有对公民个人最重要、最基本尊严和权利等利益产生不利影响的公权力法律行为的基本特征，所以职务犯罪初查程序完全满足程序正义价值理念的适用原则，因此，应然意义上的职务犯罪初查程序，除了在具备工具价值之外，还应具有自身的内在优秀品格，即程序正义。

　　同时，职务犯罪初查程序本身的性质特征也决定了其程序正义价值的意义是利用自己程序正义方面的优秀品格规范，保障公民自由、尊严等价值不受初查公权力的无理侵犯，并在整个程序也即公权力行使的过程中受到公正对待。初查程序的自由、尊严价值是指，其应具有保障公民与生俱来的个人自由和自主权利，使公民的自由基本权利免受国家公权力的不正当干预。初查程序规范应对初查主体的权力进行合理的限制，防止因公权力的滥用而侵犯公民的权利和自由，从而体现保护公民自由、尊严的价值。同时，刑事法律程序在实现查明犯罪事实和犯罪的人的过程中，更要追求体现现代法治精神的程序合理、程序公正等价值追求。

　　（1）被查对象的程序主体地位没有得到承认和保障
　　
　　在刑事诉讼侦查模式分类上，我国采取的是职权主义侦查模式。在职权主义侦查模式中，侦查程序是整个刑事诉讼程序的中心，侦查机关依据法律职权对案件进行调查，采取强制措施，并决定证据材料的收集、审查和运用，在侦查程序当中处于优势地位，而犯罪嫌疑人在侦查程序当中处于劣势地位，不享有与侦查机关对等的程序权利。我国刑事诉讼侦查程序是典型的职权主义模式，并且初查程序也具有职权主义模式的属性。

　　在职务犯罪初查程序当中，被初查对象与侦查机关一样，只是法律较色不同，二者都具有初查程序的平等的诉讼主体地位。被查对象作为程序主体参与初查程序，目的为是了保护自己的合法权益。然而，他的合法利益只有通过程序的正当运行才能得到实现。只有被查对象具备诉讼主体地位之后，他才能富有意义的参与到初查程序当中。为了确保被查对象作为诉讼程序的主体，能够以自己的自由意志和诉讼行为来保障自己权利的可能性，法律应当赋予被查对象足以对抗侦查机关的诉讼权利，这些诉讼权利应当包括无罪推定权、辩护权、不得强迫自证其罪的权利等。

　　我国职务犯罪初查程序，以确认职务犯罪事实是否存在为单一目的，在初查程序规范当中，法律规范都是围绕授予初查机关初查权力，依靠初查行为和初查措施，确认职务犯罪事实是否存在这一目的而进行规范的。对于初查程序被初查人基本权利的承认和保障，在初查程序中没有得规范，被初查人实际上处于不受关注与保护的程序客体地位，他们的人格尊严与权利得不到应有的法律保障。

　　（2）初查具体程序中缺乏对公民权利的保障
　　
　　我新修订的《刑事诉讼法》第二条明确规定尊重和保障人权，保护公民的人身权利、财产权利、民主权利和其他权利。职务犯罪初查程序的内在价值就是通过正当程序规则的设计，最大限度的保障公民的人权。但是，现行初查程序规范在公民权利保障方面十分欠缺。

　　①初查中如何接触被初查对象缺乏具体程序规范
　　
　　在初查实践当中，检察机关在初查的最后阶段一般都会接触被初查对象。2010年至2013年，笔者所在的某市检察机关初查的190件案件线索中，有141件在初查的最后阶段接触了被初查对象，并且，最终立案的67件案件线索，全部在初查最后阶段接触了被初查对象。作为被初查的对象，在与初查机关接触的整个阶段，其权利从受到较大影响。然而，初查程序当中，对于接触被初查对象的法律条件、接触方式、审批程序以及相关法律文书都没有明确规。实践中，对于是否接触被初查对象，由侦查人员向领导汇报后依据案件情况决定。对于接触被查对象的方式，有的办案人员采用电话通知的方式，有的采用传唤的方式，更有甚者为了案件侦查的需要，直接指派侦查人员拘传到案。而且，在拘传过程中，有的侦查人员会给被调查对象违法使用戒惧，这直接导致被查对象合法权利被侵害的严重后果。

　　②询问被初查对象的过程缺乏具体程序规范，导致违法羁押与侵权
　　
　　首先，虽然诉讼规则以概括式的条文规定初查阶段不得对被查对象釆取强制措施，但是，由于《诉讼规则》中没有规定初查措施适用的具体程序，在初查最后阶段，侦查机关接触并询问被查对象时，接触与询问的时间没有具体的限制规定。司法实践当中，侦查机关一般准用《刑事诉讼法》中传唤的时间规定，并且一般都会适用两次连续传唤，时间基本上都会用到24小时。依据笔者对初查实践的调查了解，侦查人员对初查对象违法羁押的时间在《新刑事诉讼法》修订前后有将较大区别。《新刑事诉讼法》规定“必须在决定刑事拘留之后24小时内送看守所羁押”,其中，在此规定生效之前，对被初查对象在办案机关的违法羁押时间从一天至七天不等，其中利用传唤羁押一天，在案件突破后决定拘留后羁押3至5天。在上述规定生效之后，对被初查对象在办案单位羁押的时间为两天，也就是利用非法传唤一天，拘留后再留置一天。也就是说，侦查机关滥用初查权，以询问的名义变相限制了被初查对象的人身自由，例如上述案件三的实际情况。传唤应发生在案件侦查阶段适用于犯罪嫌疑人，但部分案件却对初查对象进行传唤，其中有的连续传唤，有的只传唤一次而后继续羁押。在初查阶段，被查对象的诉讼地位应当高于立案侦查阶段的犯罪嫌疑人，侦查机关对其变相使用传唤的强制措施，违反了法律规定，严重侵害了被查对象的权利。

　　其次，由于职务犯罪案件侦查的特殊性，使得言辞证据在整个案件证据当中具有核心作用。在初查实践当中，侦查人员为了确保案件在立案之后能够成案，在初查阶段，违规使用侦查措施的情况经常出现，甚至为了获得案件的突破，采取刑讯逼供、威胁、引诱、欺骗等非法获取被初查对象的口供，使得被查对象的人身权利受到严重侵害。依据笔者对初查中询问被初查对象情况的调查，侦查机关一般都是选择在周末决定并接触被查对象。

　　并且，在将被初查对象控制在办案单位后，夜间10点以前，一般是心里战阶段，目的是先让被初查者背负强大的精神压力，正式询问多选择在凌晨，甚至一天的询问时间会持续十几个小时。同时，与侦查阶段确立讯问犯罪嫌疑人必须进行全程同步录音录像不同，初查程序当中，并没有确立同步录音录像监督制度，导致初查活动不被记录，侦查人员的询问过程不受监督，从而导致初查阶段侦查人员滥用初查权侵害被初查对象人身权利的情况。

　　这样，初查阶段往往会发生被初查对象因为精神压力过大、权利被严重侵害而自伤、自残以及突发疾病等严重事故。

　　③被初查对象的正当程序基本权没有具体程序规范保障
　　
　　现行初查程序缺乏对被初查对象相关权利的告知程序，被初查对象的相关程序知情权没有得到保障。在初查程序当中，作为被调查人最基本的程序防御权利的获得律师帮助的权利，都没有被规范。根据“任何人不得做自己案件的法官”的古老正义原则，在初查程序当中，与案件有利害关系的侦査人员不得参与案件的初查，相应的赋予利益相对人有申请回避的权利。初查程序当中，虽然规定了有申请回避的权利，但没有具体的程序规定，由于初查程序不公开进行，被初查对象如何行使申请回避的权利也无法实现。所以，司法实践当中，由于初查程序的不公幵性，在被初查对象首次与检察机关接触过程中，其无法清楚了解自己所处程序阶段的法律意义，不知道具体程序的法律意义，初次面对侦查机关的调查询问，被初查对象往往不知所措，不仅无法通过自己的行为维护自身合法权益，而且还会因侦查机关滥用初查权而受到不当侵害。

　　依据有权利就有救济的法治原则，由于公权力机关的初查行为不当行使会对利益相关人的权利造成侵犯，赋予利益相关人员比如举报人、被查初查人对程序意义和侵犯权利的行为，有提出异议和控告、举报的权利，而这在职务犯罪初查程序中也没有进行规定。

　　5.职务犯罪初查权的运行缺乏有效的监督和制约
　　
　　宪政时代的刑事诉讼使得打击犯罪不再具有绝对的意义，不再成为刑事法律的“帝王条款”,不计代价、不择手段、不问是非的刑事诉讼方式受到严格的禁止。宪政基础上的刑事诉讼确实会使某些犯罪人逃脱处罚，但这是将个人权利和自由看得很高的社会所必须付出的代价。作为国家追诉公职人员职务犯罪的初查程序，其应当按照当前的宪政理念依法构建，其不再是简单的用于追诉职务犯罪的程序性规则，更重要的是要在程序规范中体现对国家公权力的制约和对公民基本权利和自由的保护。

　　社会必须有权逮捕、搜查、监禁那些不法分子。只要这种权力运用适当，这些手段都是自由的保卫者。但是这种权力也可能被滥用，那么任何暴政都要甘拜下风。②经过上文的分析可知，职务犯罪初查程序实际上承担着职务犯罪侦查程序的启动功能，是整个职务犯罪侦查程序的重要程序阶段。无论是初查程序的启动，还是初查程序运行，都是具有国家公权力属性的初查权力处于主导地位，其他诸如被调查人等都处于被动地位，所以，初查程序具有极为强烈的职权主义色彩。考察现行职务犯罪初查程序的司法实践，初查程序的监督很不健全，仅有的监督也都流于形式，没有真正发挥的监督初查权的作用，无法有效遏制初查公权力被滥用。初查实践中，侦查机关对相对人的合法权利产生不当侵害，迫害司法公正的事例不断发生。

　　（1）初查自由裁量权较大，缺乏监督
　　
　　①初查权的行使具有较大的随意性
　　
　　初査程序是由初查的启动、初查措施的运用、初查终结等一系列具体运行环节构成的司法程序过程。然而，由于初查程序制度规范过于原则，初查程序的正当程序规则不健全，在整个案件初查程序运行过程中，职务犯罪案件的侦查人员，拥有较大的自由裁量权，初查权缺乏有效监督和制约。

　　初查程序的起始和终结阶段自由裁量权较大。首先，初查实践当中，大量的案件线索没有依法进入到初查程序当中，或者虽然进入了初查程序，当是没有依法进入立案侦查程序，这使得职务犯罪案件成为犯罪黑数最多的案件类型。依据笔者所在某市检察机关职务犯罪案件线索受理及初查情况统计数据，2010年至2013年四年间，某市检察机关举报中心共获得案件线索311件，其中移送自侦部门156件，占线索总数的50.16%;共初查举报中心移送案件线索147件，最终进入立案程序的有27件，初查立案率仅仅为18. 36%.上述数据表明，有大量的案件线索在没有依法进入到初查程序当中，而且，即使是初查了的案件线索，其立案率也是相当的低。其次，初查程序的启动自由裁量权较大。司法实践当中，对于哪些案件具备初查条件，应当进行初查，这在现有的初查程序当中缺乏明确的程序规定，往往由侦查部门人员个人决定，导致初查线索的选择上自由裁量权较大。初查实践当中，自行收集线索初查、保留线索不初查、超越管辖范围初查、擅自决定初查等现象频繁发生，导致初查随意性突出。第三，初查程序的结果处理阶段自由裁量权较大。案件经初查之后，依据初查的结果，处理依据的相关规定不健全。初查材料不随案件移送，导致初查程序的结果无法审查监督。这样，是否立案由侦查人员根据自己的主观意志做出决定，不受监督，自由裁量权较大，初查甚至成为部分徇私枉法人员消化线索、权钱交易的工具。

　　初查程序的运行阶段自由裁量权较大。初查消化线索。初查具有较大程度上的随意性，初查秘密进行，比如某人受贿100万，办案人员既可以将案件侦查到100万，也可以是10万，对一些关键证据，可以取，也可以想办法不取。因此，对于一个案件初查到什么程度都是办案人员个人决定。初查接触被初查对象自由裁量权较大。初查程序规定，“一般不接触被查对象”,但是，并没有明确规定接触被查对象的具体法定条件与程序。初查司法实践当中，是否接触被查对象，完全由案件侦查人员自己依据案件初查的情况进行判断并决定。

　　这就导致了实践当中，初查的运行基本上是依靠办案机关自己制定的内部规定以及侦查人员的自我约束、控制进行规范，而权力在面对金钱的诱惑时往往不堪一击。

　　②不规范、违法初查现象严重
　　
　　初查实践当中，违规、违法初查现象严重。有的侦查人员在初查过程中违规使用侦查措施，甚至对被查对象变相采取强制措施，扣押、冻结被查对象的财物；有的侦查人员为了个人目的，故意久拖不结案；有的案件初查仅仅是形式，初查当天就立案；有的案件初查实践超过3个月，立案后就结案；有的以借用纪委人员身份介入到纪委案件调查当中；有的初查后不对案件材料整理归档。

　　③初査程序内外部监督缺位
　　
　　检察机关中，对于职务犯罪初查程序的监督可以区别为内部监督和外部监督两种形式。

　　其一是内部的自我监督。这种监督途径主要有检察机关内部纪检部门的监督、举报中心的监督。纪检部门与举报中心由于与侦查部门同属于一个检察机关，相互之间的监督往往流于形式，无法真正起到监督的作用。司法实践当中，纪检部门对于初查程序的监督，如果案件经初查之后进入到了立案侦查阶段，则在案件侦查结束之后，纪检部门的人员有时候会对侦查阶段接触的相关人员，以及犯罪嫌疑人进行案件违法违纪调查。但是，这种调查都是在事后进行，而且大多时候都流于形式。纪检部门通常在事后让侦查人员自行填写案件执法办案监督案卡，或者打电话与案件利益相关人员进行走访调查，而后一种形式几乎很少使用。而如果案件线索经初查后没有进入立案侦查程序，则纪检部门根本就不对初查过程进行上述方式的监督了。同时，依据《刑事诉讼规则》的规定，举报中心对初查也有一定程度上的监督。但是，这种监督仅仅局限于对案件线索的处理情况进行答复，并没有其他刚性的监督措施。实践当中，除了实名举报的案件线索之外，对于其他由举报中心移送的案件线索，侦查部门往往是在举报中心多次催促之后才进行简单的答复。而对于侦查机关的答复，举报中心并无权进行审查。

　　对于外部监督，《刑事诉讼规则》当中并没有依据初查程序的特点制定特殊的外部监督制度规范。考察检察机关现有的外部监督制度规范，外部监督主要有人大的监督和人民监督员的监督。人大的监督主要是通过对案件进行审查以及听取相关人员的控告这两种方式。

　　司法实践当中，人大的审查监督主要是个案监督，并且目前进行个案监督的案件都是立案侦查的案件，对于初查的案件人大的监督还没有涉及到，.当然，对于被初查对象等初查利益相关人员提出控告的情形，人大都会依法进行监督，但，这种监督无法覆盖全部初查的案件，作用极其有限。此外，检察机关引入人民监督员制度对其进行外部监督。但是人民监督员制度无法对初查进行监督。初查案件往往由于需要保密的原因，使得无法提供由人民监督员以实际参与的方式进行监督，同时，初查处理结果也没有让人民监督员实际监督。

　　以笔者所在的某市检察机关为例，人民监督员的监督仅仅是对立案后采取拘留、逮捕等强制措施的案件进行监督，而人民监督员对初查案件是无法进行任何监督的。

　　（2）滥用初查权，以初查权谋取私利
　　
　　职务犯罪初查实践当中，侦查人员在对案件线索初查时，利用初查案件的职务便利，故意将获知的举报线索、初查情况等透露给被举报人或者被举报单位知晓，从而威胁、暗示有关被举报人或者被初查单位给予自己提供各种非法利益，甚至公然徇私枉法、滥用初查权进行权钱交易，收受好处以及贿赂。

　　（3）初查权缺乏监督制约的原因分析
　　
　　①职务犯罪初查程序缺乏初查权力监督制约程序规范==正当程序规则越是缺乏，司法的自由裁量权越大，他就必然会变成商品，在市场是寻租。权利不受监督是滋生腐败的根本原因。在我国当前的职务犯罪初查程序当中，程序规则在上述方面做的很不完善。职务犯罪案件的初查，是在立案之前进行的对于案件部分事实进行侦查的相关调查程序。由于没有进入立案程序，案件初查的整个工作程序是由单一的执行主体即检察机关在秘密的条件下进行，整个案件的调查程序都是封闭的，外界无法知晓其运行过程，这就使得初查程序处于监督的死角，对于初查权的运行，缺乏制约和监督。实践当中，对于初查程序的启动、初查程序的中止和初查程序的终结，初查程序当中都没有明确的规定相关的条件和审查监督主体，都是由执行机关自己决定，这使得在职务犯罪案件的侦查中，出现有案不查、瞒案不报、成案不立而进行权钱交易的情况。同时，初查程序当中，虽然对于初查措施的内容进行的规定，但是没有明确初查措施的具体使用条件、程序和原则，更没有规定初查措施使用的监督主体，出现违法使用初查措施，超越初查措施范围使用侦查措施，侵害公民和相关单位权利的情况。

　　②初查程序中程序审查机制缺失
　　
　　从我国职务犯罪初查程序的规范内容可以看出，运行于整个初查程序全过程的公权力机关只有被授予初查权的侦查机关。由于初查权在一个封闭的程序中运行，初查程序的整个运行过程由单一的公权力主体推动并决定，在初查程序当中，对于职务犯罪初查程序的启动、初查程序的终止以及初查程序的终结的审批权力都还是由侦查主体机构自己审查决定，在初查程序对于初查程序的启动条件、终止条件和终结条件规定不明确的情况下，程序审查权和执行权同一主体行使的结果是程序处于“失控”状态，不利于利益相关人的权利保障和初查程序的公正进行。

　　③职务犯罪初查程序缺乏程序保障规范
　　
　　在程序法律规范中确立程序保障规范是实现宪政下制约国家公权力的应有之义。制定良好的程序法律规范，如果得不到很好的运行保障，也起不到规范制约国家公权力的作用。

　　对于刑事诉讼程序中的职务犯罪初查程序来说，要实现初查程序制约初查权的目的，在初查程序中制定对初查权进行制约监督的程序规范是正常的程序制约，对于其违反程序行使公权力的行为，还应当制定程序性的惩罚措施，以保障公权力严格按照程序规范进行公证、合理的运行。

　　具体到我国现行的职务犯罪初查程序当中，在新刑事诉讼法施行之后，增加了人权保障理念的要求，扩大了犯罪嫌疑和律师参与侦查程序的权利，职务犯罪侦查重心发生了变化，侦查重心前移到初查阶段。在一定程度上，初查阶段对案件的侦查结果很多时候决定案件办理的最终效果，甚至可以说初査阶段已经成为职务犯罪侦查的核心阶段。在此情况下，职务犯罪侦查部门为了获得案件的侦查进展，违反初查程序、滥用初查措施，甚至在初查阶段使用侦查措施的情况时有发生，这样严重的侵害了相关人员和单位的权利。而在初查程序当中，并没有参展国外法治国家的立法理念，确立对于这些违反程序的行为给予程序性制裁的程序保障制度，侦查人员违反初查程序的行为不被制裁，相关人员和单位的权利无法保障，这是职务犯罪初查程序需要完善的重要内容。